II SA/Łd 549/19

Dnia 18 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona oddala skargę. MR Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , po rozpatrzeniu wniosku M.P. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A nr 9 działka nr 68/41 w obrębie [...] o łącznej pow. 8815 m2 KW nr [...] w związku z udziałem 3351/210423 związanym z prawem użytkowania wieczystego gruntu związanego z lokalem mieszkalnym jest nieuzasadniona, ewentualnie uzasadniona w niższej wysokości, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 270), umorzyło postępowanie. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Ł., jako organ reprezentujący Gminę Miasto Ł., pismem z dnia 25 września 2018 r. skierowanym do M.P., jako współużytkownika wieczystego (status wnioskodawczyni na dzień wszczęcia postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. ) w 3351/210423 części w nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A nr 9 działka nr 68/41 w obrębie [...] o łącznej pow. 8815 m2 KW nr [...] - gruntu związanego z lokalem mieszkalnym, wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i ustalił nową wysokość tejże opłaty w wysokości 551,64 zł. W ustawowym terminie wnioskodawczyni złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, ewentualnie, uzasadniona w niższej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , działając w myśl art. 79 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rozpatrzyło złożony wniosek na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 232 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 380 z póź. zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, i osobom prawnym. W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Następnie Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 238 Kodeksu cywilnego, użytkownik wieczysty uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej określonej zgodnie z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ wskazał, że przepis art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na trzy lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aktualizacji opłaty dokonuje się na podstawie oszacowania wartości gruntów przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu na dzień oszacowania i przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej. Rzeczoznawcami majątkowymi uprawnionymi do wykonania oszacowania wartości nieruchomości są osoby wskazane w art. 174 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. osoby fizyczne posiadające uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Niewątpliwym jest więc, iż właściciel nieruchomości jest uprawniony (ale nie zobowiązany) do aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku, gdy nastąpi zmiana wartości tejże nieruchomości. Jak wskazano powyżej, podstawą aktualizacji opłaty jest oszacowanie dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego. W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że niezależnie od powyższego, przedmiot wszczętego w związku z wnioskiem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. pozostaje w związku z regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 1716). Zgodnie bowiem z art. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów (ust. 1), przy czym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2). Zdaniem Kolegium, grunt oddany w użytkowanie wieczyste wnioskodawczyni w niniejszej sprawie ma charakter gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywołanej ustawy. W konsekwencji prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształciło się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności z tym, że zgodnie z art. 1 ust. 4 w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym. Wskazane przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało przy tym przez ustawodawcę z obowiązkiem poniesienia przez nowego właściciela gruntu opłaty (art. 7 ust. 1), przy czym jej wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2). Opłata jest wnoszona zasadniczo przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6). Ustawa przewiduje również instytucję bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego (zob. art. 9 ustawy). Zdaniem Kolegium, z powyższego wynika normatywny związek między opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, do którego tytuł prawny ulega przekształceniu w prawo własności, a stanowiącą konsekwencję tego przekształcenia opłatę. W konsekwencji sam fakt przekształcenia zasadniczo nie czyni bezprzedmiotowym i niedopuszczalnym prowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zainicjowanego wnioskiem użytkownika wieczystego gruntu kwestionującego wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste dokonane przez jego właściciela w roku 2018. W ocenie Kolegium, na możliwość prowadzenia tego postępowania i sposób jego zakończenia kluczowy wpływ mają jednak regulacje zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 270), która weszła w życie dnia 13 lutego 2019 r. W kontekście przedmiotu prowadzonego postępowania szczególne znaczenia ma art. 4 tej ustawy. Zgodnie z jego ust. 1, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Natomiast w świetle art. 4 ust. 2 postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się. Mając na uwadze powyższe Kolegium w pierwszej kolejności rozważyło przewidzianą w art. 4 ust. 2 ww. ustawy konieczności umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Kolegium wskazało, że w kontekście ust. 1 przesłankami takiego sposobu zakończenia postępowania są: - wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po dniu 5 października 2018 r. oraz - fakt, iż wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Odnośnie pierwszej przesłanki Kolegium wyraziło stanowisko, iż przez wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 270) należy rozumieć dzień złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204). W tym momencie dochodzi bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji przedmiotowej opłaty, w którym stronami są właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. W rezultacie tego postępowania wysokość opłaty rocznej może pozostać w wysokości zaoferowanej przez właściciela nieruchomości, w przypadku oddalenia wniosku przez kolegium, bądź też może dojść do ustalenia, na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium lub w wyniku zawarcia ugody, nowej wysokości opłaty. Wychodząc z powyższego Kolegium wskazało, że nie sposób zanegować tezy, iż niezależnie od swojej specyfiki (przedmiotem postępowania przed kolegium nie jest sprawa administracyjna) jest to postępowanie w definicyjnym tego słowa znaczeniu. Co przy tym istotne, jest to postępowanie, które zważywszy na normujące jego przebieg regulacje prawne może zostać umorzone w rozumieniu art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy. W tym kontekście, w ocenie Kolegium, nie znajduje należytego uzasadnienia przedstawiony w skierowanym do Kolegium piśmie właściciela nieruchomości, iż za datę wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, podjętego przez Urząd Miasta Ł., należy uznać pierwszą czynności zmierzającą do zaktualizowania opłat, tj. zlecenie opinii biegłemu (pismo o sygn. [...] z dnia 12 marca 2019 r.). Z punktu widzenia prawnego mechanizmu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego bowiem zwrócenie się przez właściciela nieruchomości do biegłego o opinię w przedmiocie jej wartości (w istocie zaś, zlecenie mu sporządzenia operatu szacunkowego), niezależnie od prawnego waloru sporządzonego operatu szacunkowego nie wszczyna on żadnego postępowania w sprawie. Stanowi bowiem ewentualną podstawę do złożenia przez właściciela nieruchomości oświadczenia woli zmieniającego warunki łączącej strony cywilnoprawnej umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Kolegium wskazało również, iż do momentu złożenia tego oświadczenia - wypowiedzenia, w formie pisemnej, wysokości dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesłania równocześnie oferty przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej, jego adresat (użytkownik wieczysty) nie posiada żadnej wiedzy o działaniach i zamiarach właściciela nieruchomości. W ocenie zatem Kolegium działania podejmowane przez właściciela nieruchomości w czasie między zleceniem sporządzenia operatu szacunkowego a dokonaniem wypowiedzenia nie mogą być uznane za postępowanie w rozumieniu art. 4 wspomnianej ustawy. Rozważać je można co najwyżej w kontekście procedury o charakterze stricte wewnętrznym, której celem jest zapewnienie skuteczności złożonemu oświadczeniu woli. Brak jakichkolwiek regulacji o charakterze powszechnie obowiązującym regulującym jej przebieg, w szczególności zaś możliwość jej umorzenia wyklucza uznanie tych działań za postępowanie w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W odniesieniu do drugiej przesłanki umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, Kolegium wyjaśniło, że w celu weryfikacji jej zaistnienia wezwało właściciela nieruchomości pismami z dnia 26 lutego 2019 r., 18 marca 2019 r. oraz 21 marca 2019 r. do pisemnego jednoznacznego wyjaśnienia, czy przed dniem 1 stycznia 2019 r. doręczono wypowiedzenia opłaty rocznej wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A nr 9 działka nr 68/41 KW nr [...]. W piśmie z dnia 21 marca 2018 r. właściciel nieruchomości poinformował Kolegium, że wypowiedzenia skierowane do współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości zostały skutecznie doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r. W treści pisma nie zawarte zostało jednak oświadczenie właściciela nieruchomości, że wypowiedzenia doręczone zostały wszystkim współużytkownikom wieczystym. W powiązaniu ze złożonym w Kolegium pisemnym oświadczeniem jednego ze współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, że nie zostało mu doręczone wypowiedzenie opłaty rocznej (oświadczenie P.F. z dnia 4 kwietnia 2019 r.), nakazuje to przyjąć, że nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W konsekwencji zaistniała druga z przesłanek umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina Miasta Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając: - naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zostało wszczęte przed dniem 5 października 2018 r.; - naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenia o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania; - naruszenie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., podczas gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu zleceniem w dniu 29 maja 2018 r. operatów szacunkowych, zaś operat został sporządzony w dniu 2 sierpnia 2018 r. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o obciążenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie mieści się w pojęciu sprawy administracyjnej - tezę tę potwierdza również Kolegium. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że użyte w art. 4 ust. 1 ww. ustawy pojęcie "wszczęcie postępowania" jest tożsame z definicją zawartą w kodeksie postępowania administracyjnego. Pełnomocnik strony skarżącej dodał przy tym, że przyjęcie wykładni, iż w sytuacji dokonywania aktualizacji opłaty z urzędu postępowanie jest wszczęte z chwilą złożenia do Kolegium wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest w ocenie skarżącej błędem. Wniosek taki musi być poprzedzony innymi czynnościami, które stanowią o wszczęciu przez właściciela postępowania w celu aktualizacji opłaty rocznej. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wskazał, że wniosek do Kolegium jest jedynie skutkiem uprzedniego doręczenia użytkownikowi wieczystemu pisma zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste. Pismo to, zawierające stosowne oświadczenie właściciela gruntu, musi być poprzedzone ustaleniem wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, który taką analizę wykonuje w operacie szacunkowym. Operat wykonywany jest bez wątpienia przed złożeniem oświadczenia, a jego sporządzenie jest warunkiem skuteczności i prawidłowości oświadczenia właściciela. Zgodnie z § 28 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz aktualizacji opłat z tego tytułu - określa się jej wartość jako przedmiotu prawa własności, stosując podejście porównawcze. Pełnomocnik dodał przy tym, że zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. W obu przypadkach podstawą aktualizacji jest wartość nieruchomości gruntowej ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie pełnomocnika nie można zatem dokonać aktualizacji opłaty, dopóki rzeczoznawca nie ustali aktualnej wartości nieruchomości, przy czym szacunek ten ma dotyczyć wyłącznie wartości gruntu. Pełnomocnik zauważył przy tym, że chociaż użytkownik wieczysty ma możliwość kwestionowania podwyżki w drodze skargi do Kolegium (a potem do sądu cywilnego), to praktycznie nie może się temu przeciwstawić, gdyż przepis przewiduje wprowadzenie podwyżki (tj. w istocie zmianę kwoty umownej) na podstawie jednego dowodu – opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinię taką można obalić tylko inną opinią. Jednak samo sporządzenie konkurencyjnej opinii nie powoduje jeszcze skutku. Konieczne jest bowiem zastosowania procedur przewidzianych w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że operat szacunkowy stanowi materiał dowodowy, tj. dowód dający właścicielowi podstawę do skorzystania z jego uprawnienia w postaci wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej. Zdaniem pełnomocnika, przyjęcie, że wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r., następuje dopiero z chwilą złożenia wniosku do Kolegium przez użytkownika wieczystego w przedmiocie ustalenia, że wypowiedzenie jest nieuzasadnione, sprawiłoby, że: - doszłoby do zdyskwalifikowania mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby aktualizacji opłaty, bowiem stałby się on dowodem niepozostającym w związku z aktualizacją opłaty dokonywaną z urzędu przez właściciela gruntu, bowiem jego sporządzenie nastąpiłoby przed - jak twierdzi SKO w zaskarżonym postanowieniu - wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty; - czynności zmierzające do aktualizacji opłaty rocznej podejmowane przez właściciela, a nawet dokonanie tego wypowiedzenia przez właściciela i doręczenie pisma w tej sprawie użytkownikowi wieczystemu, nie stanowiłyby "postępowania" właściciela, które nie może być postępowaniem administracyjnym, a więc musi być rozumiane nie w znaczeniu procesowym, lecz w znaczeniu funkcjonalnym. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż obligatoryjnymi elementami wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej jest informacja o wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia nowej wysokości opłaty, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, oraz informacja o miejscu, w którym użytkownik wieczysty może zapoznać się z operatem szacunkowym. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty nie jest postępowaniem w sprawie administracyjnej, zaś dokonanie aktualnej wyceny nieruchomości musi poprzedzać oświadczenie o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty, uzasadnionym jest pogląd, zgodnie z którym zlecenie wykonania operatu, a przynajmniej jego sporządzenie, są czynnościami przesądzającymi o dacie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce przed 5 października 2018 r. Postępowanie takie, w braku możliwości stosowania regulacji przewidzianej przez Kodeks postępowania administracyjnego, to postępowanie w znaczeniu funkcjonalnym, czyli zespół czynności podejmowanych w celu osiągnięcia skutku, jakim będzie ustalenie, w drodze wypowiedzenia, wysokości nowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste. Odnośnie dopuszczalności skargi pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądy administracyjne są właściwe do kontroli legalności orzeczeń kolegium wydanych w postępowaniu aktualizacyjnym, niedotyczących rozstrzygnięć merytorycznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] umarzające postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A nr 9, działka nr 68/41 w obrębie [...] o łącznej pow. 8815 m2 KW nr [...] w związku z udziałem 3351/210423 związanym z prawem użytkowania wieczystego gruntu związanego z lokalem mieszkalnym. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 270). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a co za tym idzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie naruszyło przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia. Przede wszystkim zauważyć należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia i stosowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 270). Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Podkreślić należy, że ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów weszła w życie w dniu 13 lutego 2019 r. Strona skarżąca jest zdania, że moment wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r., wyznacza zlecenie w dniu 29 maja 2018 r. przez właściciela gruntu sporządzenia operatu szacunkowego, a "przynajmniej jego sporządzenie". Natomiast w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., dzień złożenia do Kolegium przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Rację w tym sporze należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. Na gruncie niniejszej sprawy przypomnienia wymaga, że zlecenie rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego wartości gruntu, czy też sporządzenie owego operatu, nastąpiły przed dniem 5 października 2018 r., wniosek M.P. dotyczący wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej został złożony w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w dniu 19 listopada 2018 r., a ponadto nie wszyscy współużytkownicy wieczyści działki gruntu otrzymali wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej przed dniem 1 stycznia 2019 r. W szczególności, takiego wypowiedzenia nie otrzymał P.F. (oświadczenie z dnia 4 kwietnia 2019 r., znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego). Wobec tak kształtującego się sporu wyjaśnić należy, że co do zasady kwestia podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Jednakże zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 77 - 82 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), powoływanej dalej jako: "u.g.n.". Zgodnie z art. 77 ust. 3 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, (art. 77 ust. 1 u.g.n.) nie częściej niż raz na trzy lata, o ile wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Aktualizacji dokonuje organ właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Z kolei zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 u.g.n. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty wraz z ofertą przyjęcia nowej jej wysokości użytkownik wieczysty może złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, działania opisane w art.77-78 u.g.n. nie są postępowaniem w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Takie czynności jak: zlecenie biegłemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego, zapoznanie się z jego treścią, mają charakter analityczny, zmierzający do ustalenia, czy spełniony jest zasadniczy warunek zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Mogą więc, ale nie muszą, prowadzić do wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej na przykład wówczas, gdy z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego będzie wynikało, że wartość nieruchomości gruntowej nie uległa zmianie. Wypowiedzenie z kolei ma charakter ściśle cywilistyczny, w istocie stanowi wyraz woli właściciela nieruchomości zmiany jednego z istotnych postanowień umowy o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste, które także jest instytucją prawa cywilnego (uregulowaną w art. 232-243 k.c.). Chociaż wypowiedzenie dokonywane jest przez właściwy organ reprezentujący właściciela gruntu, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów k.p.a. Poddanie kontroli administracyjnej wypowiedzenia przed ewentualnym sporem cywilnym (przed sądem powszechnym) nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przepisy zawarte w art. 77 u.g.n. pełnią w istocie funkcję ochrony użytkowników wieczystych ograniczając możliwość dowolnego kształtowania wysokości opłaty rocznej, a także ograniczając ilość owych zmian w trakcie trwania umowy. Przepisy te więc ograniczają uprawnienia składające się na treść prawa własności. Należy zwrócić uwagę jeszcze na jedną okoliczność, otóż jedynymi przepisami proceduralnymi, które mają zastosowanie w działaniach właściciela zmierzających do zmiany wysokości opłaty rocznej, są przepisy dotyczące doręczeń zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 78 ust.1 u.g.n. in fine). Powoduje to, że nie można ustalić momentu, w którym "postępowanie" jest wszczęte, jakie zdarzenie wywołuje taki skutek, czy pozyskanie przez właściciela informacji, że nastąpiły zmiany cen na rynku nieruchomości gruntowych, czy zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, czy wreszcie data wpływu owego operatu do organu właściciela nieruchomości (dotyczy to aktualizacji dokonywanej z urzędu). W przypadku aktualizacji dokonywanej na wniosek użytkownika wieczystego (art. 81 u.g.n.) także istnieją opisane wcześniej dylematy, a to z tego powodu, że jedynymi przepisami k.p.a., które mają zastosowanie w działaniach aktualizacyjnych właściciela gruntu, są przepisy dotyczące doręczeń (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2019r., sygn. akt II SA/Łd 555/19). Zauważyć przy tym należy, że nawet pełnomocnik strony skarżącej ma problem ze wskazaniem, jakie zdarzenie wywołuje skutek w postaci wszczęcia postępowania z punktu widzenia proponowanej w skardze wykładni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Pełnomocnik wskazał, że zlecenie wykonania operatu, a przynajmniej jego sporządzenie, są czynnościami przesądzającymi o dacie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu, tak jak przyjęło Kolegium, datą wszczęcia postępowania, o której mowa w komentowanych przepisach ustawy zmieniającej, jest data wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości. Postępowanie, jakie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku skierowanego przeciwko aktualizacji opłaty, nie jest postępowaniem administracyjnym. Niemniej jednak do owego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opisane w art. 79 ust. 7 u.g.n. odesłanie m.in. do przepisów dotyczących postępowania zawartych w k.p.a. ma charakter kluczowy. Otóż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Z zacytowanych przepisów, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu, które toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, ściśle wynika moment wszczęcia owego postępowania. Jak już wyżej podniesiono, praktycznie nie ma możliwości wskazania takiego momentu w zakresie działań właściciela nieruchomości opisanych w art. 77 u.g.n. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 555/19). Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, zgodnie z którą przyjęta przez Kolegium wykładnia przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019r. prowadzi do zdyskwalifikowania mocy dowodowej operatu szacunkowego, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jak wyżej wspomniano, w postępowaniu przed Kolegium mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu zawarte w k.p.a. Zgodnie z regułą zawartą w tych przepisach, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Do tego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wobec zasady swobodnej oceny dowodów, a także nieograniczonemu katalogowi środków dowodowych (z wyjątkiem dowodów sprzecznych z prawem), z punktu widzenia "mocy dowodowej" nie ma znaczenia, czy operat szacunkowy sporządzony został w ramach postępowania aktualizacyjnego, czy też poza tym postępowaniem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 555/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę przychyla się do poglądu wyrażonego w skardze oraz w zaskarżonym postanowieniu, że od orzeczenia tego przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie sprzeciw do sądu powszechnego. Jak wyżej już podniesiono, użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Rozpatrując taki wniosek organ, jeśli wcześniej nie dojdzie do zawarcia ugody w powyższej kwestii, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie zaś z treścią art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Przy tym do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów k.p.a., z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, aby inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., orzeczenia kolegium podlegały kognicji sądu powszechnego, czy też nie podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy bowiem rozróżnić orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, które są rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tj. zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, od orzeczeń w kwestiach incydentalnych. Pierwsze z nich wydawane są bowiem w postępowaniu głównym i rozstrzygają sprawę co do meritum. W ramach jednak postępowania głównego dotyczącego aktualizacji opłaty ustawodawca zezwolił, jak to już wskazano powyżej, na odpowiednie stosowanie wymienionych w art. 79 ust. 7 u.g.n., przepisów k.p.a. W trakcie bowiem omawianego postępowania (kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego), może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych. Postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są natomiast orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Przedmiotem postępowania nie jest wtedy zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale postępowanie uboczne (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 555/19). Natomiast art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie przewidują, aby od postanowienia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., do których takie postanowienie nie zalicza się. Przy tym z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. od postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy również zażalenie, w myśl zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego jest uznanie, że wydane w rozpoznawanej sprawie postanowienie o umorzeniu postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., od którego służy skarga do sądu administracyjnego. Analogicznej treści pogląd wyraził wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 555/19. Na gruncie kontrolowanej sprawy Sąd w pełni podziela to stanowisko, dając temu wyraz w niniejszym uzasadnieniu. Konkludując, Sąd uznał, iż skoro wszczęcie postępowania aktualizacyjnego w przedmiotowej sprawie nastąpiło w chwili wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Kolegium, co nastąpiło po dniu 5 października 2018 r., zaś przed dniem 1 stycznia 2019 r. nie wszyscy współużytkownicy wieczyści otrzymali wypowiedzenia, zaistniały przesłanki określone w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. do umorzenia przedmiotowego postępowania. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. IB