II SA/Łd 55/11

Dnia 6 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi Z. M. i Z. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu - oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku, znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. i Z. M., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., Nr [...], z dnia [...] r., o wymierzeniu Z. i Z. M. kary w kwocie 75.000 zł, za przystąpienie do użytkowania rozbudowanego pawilonu handlowego, zlokalizowanego na działce nr ew. 156/18, w S. ul. W. 1, bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, organ II instancji przypomniał, iż decyzją z dnia Nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił Z. i Z. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, polegających na przebudowie i rozbudowie budynku pawilonu handlowego realizowanego, na działce nr ew. 156/18, położonej w miejscowości S. ul. W. 1. Pismem z dnia 18 lutego 2010 r. Z. i Z. M., na podstawie art. 57 Prawa budowlanego, wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego. Następnie, zgodnie z art. 59a Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 9 marca 2010 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę przedmiotowego obiektu. W trakcie kontroli organ I instancji stwierdził, iż przebudowa i rozbudowa wykonana została zgodnie z projektem budowlanym, ale rozbudowana część budynku (część wschodnia) jest użytkowana tj. w części handlowej, rozbudowanej, ustawione są regały z artykułami przemysłowymi i spożywczymi oraz kasy fiskalne. Część regałów przysłonięta jest folią. Wejście do budynku jest przez część rozbudowaną budynku. Użytkowane są również pomieszczenia socjalne z kotłownią, które także były przedmiotem rozbudowy, o czym świadczą znajdujące się tam przedmioty. Ustalenia powyższe zostały zawarte w dodatkowo sporządzonym protokole, do którego załączono fotografie dokumentujące okoliczność użytkowania rozbudowanej części obiektu. W związku z uznaniem przez organ I instancji, że w niniejszej sprawie nastąpiło przystąpienie do użytkowania rozbudowanej części pawilonu handlowego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], w oparciu o art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na Z. i Z. M. karę w wysokości 75 000 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżący podnieśli, że rozbudowana część pawilonu nie była użytkowana, a jedynie przygotowana do użytkowana. Nie był w niej prowadzony handel detaliczny, ani hurtowy. W sklepie nie było też kas fiskalnych. Znajdujące się w pawilonie regały zostały umieszczone w rozbudowanej części, gdyż nie było gdzie ich ustawić. Strona zaznaczyła, że na terenie rozbudowanej części obiektu nie przebywali klienci sklepu, ani nie była tam prowadzona sprzedaż. W ocenie organu II instancji, poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotowy budynek należy do kategorii XVII obiektów budowlanych (budynek usługowy) i zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, aby przystąpić do jego użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy podniósł, iż przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, bez dopełnienia wskazanych w ustawie obowiązków, rodzi odpowiedzialność administracyjną w postaci kary, która jest nakładana przez organ nadzoru budowlanego, w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Nadto organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 powołanej ustawy, organ jest zobligowany do wymierzenia kary, zaś wysokość kary oraz sposób jej ustalania ściśle określają przepisy ustawy. W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, iż rozbudowana część pawilonu handlowego była użytkowana w dniu przeprowadzenia kontroli obowiązkowej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., czyli przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ nadto podkreślił, iż do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej przewidzianej przez art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia, organ wskazał, że już samo ustawienie regałów oraz umieszczenie na nich towarów przesądziło o samowolnym przystąpieniu do użytkowania. Opierając się na dokumentacji fotograficznej, organ podniósł okoliczność wyposażenia kotłowni m.in. w piec c.o. oraz części socjalnej w meble kuchenne, a także przedmioty służące do codziennego użytku. Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 w zw. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Współczynnik kategorii spornego obiektu (k) oraz współczynnik wielkości obiektu (w) określa załącznik do Prawa budowlanego, z którego wynika, że budynek handlowy przypisany jest do kategorii XVII obiektów budowlanych. Współczynnik kategorii obiektu wynosi zatem k – 15. Z kolei z uwagi na fakt, że kubatura rozbudowanego obiektu wynosi 1414,00 m³, współczynnik wielkości obiektu wynosi w - 1,0. Przepis art. 59 f ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje natomiast, że stawka opłaty s - wynosi 500 zł. Mając na uwadze powyższe przepisy, organ odwoławczy obliczył karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku produkcyjnego w następujący sposób: 500 zł x 15 x 10 x 1 = 75 000 zł. W rezultacie organ II instancji stwierdził, że wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania została prawidłowo obliczona przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., Z. i Z. M., zarzucili organowi naruszenie art. 7, 8, 77, 80 i 124 § 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych przepisach, a także art. 5 w związku z art. 21 i nast. Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez nałożenie kary na inwestora, w sytuacji, gdy organy nie udowodniły, iż budynek należący do skarżącego jest użytkowany. W ocenie strony, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących nie została wyjaśniona należycie, zgodnie ze wskazanymi powyżej regułami postępowania, podstawowa w sprawie okoliczność, a mianowicie, czy skarżący przystąpili do użytkowania powstałej w wyniku rozbudowy części socjalno - magazynowej oraz handlowej budynku usługowego na działce nr ewid. 156/18 w S., ul. W. 1, z naruszeniem przepisów ustawy. Organy administracji przeprowadziły wprawdzie postępowanie dowodowe na tę okoliczność, nie zebrały jednak całego materiału dowodowego i nie oceniły go zgodnie z regułą wyrażoną w art. 80 k.p.a. Strona skarżąca stwierdziła, iż jest poza sporem, że rozbudowa budynku handlowego o część socjalno - magazynową i handlową wymagała pozwolenia na budowę oraz że zaliczona jest - zgodnie z załącznikiem do ustawy - do kategorii XVII obiektów budowlanych. Skarżący nadto podnieśli, iż przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, posługują się jednak pojęciami takimi jak: "użytkowanie", "warunki użytkowe", czy "zmiana sposobu użytkowania" (por. art. 5 ust. 2, art. 54 - 59, art. 61 - 66, art. 71 i 71 a). Zatem - zdaniem strony - na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, użytkowanie obiektu budowlanego to korzystanie z tego obiektu, które stosownie do przepisu art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 tej ustawy powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Strona stanęła na stanowisku, iż stwierdzenie przystąpienia do użytkowania wymaga zatem ustalenia, że inwestor w określony sposób korzysta z obiektu budowlanego, zaś w przypadku budynku handlowego, korzystaniem zgodnym z przeznaczeniem obiektu jest prowadzenie w nim handlu. Dalej strona argumentowała, że w przedmiotowej sprawie organy wskazały, że przeprowadzone w budynku handlowym kontrole wykazały, iż ustawiono wyposażenie pawilonu handlowego, tj. regały, lady oraz wyłożono na półkach towar do sprzedaży, artykuły spożywczo – przemysłowe, a także nie wydzielono części handlowej, od dobudowanej socjalno - magazynowej tak, aby uniemożliwić dostęp klientom do części socjalno - magazynowej powstałej w wyniku rozbudowy. Jednak w ocenie skarżących, rzecz w tym, że w sklepie nie była prowadzona sprzedaż, nie było kas fiskalnych, nie było klientów, ani też pracowników, którzy mogliby ich obsługiwać. Strona zarzuciła również, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie ustosunkował się do zarzutu zażalenia, że budynek nie jest jeszcze użytkowany, ponieważ nikt w nim nie prowadzi działalności handlowej, ani też jakiejkolwiek innej działalności gospodarczej. Następnie strona wskazała, iż konieczna jest, w niniejszej sprawie, odpowiedź na pytanie, gdzie leży granica pomiędzy przygotowaniem budynku do użytkowania, a już właściwym użytkowaniem budynku, zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżący podkreślili, że przedmiotowy budynek, był rozbudowywany o część handlową i socjalno – magazynową, a jako całość miał służyć na cele handlowe, natomiast handel w dniu kontroli 9 marca 2010 roku, ani też wcześniej, nie był prowadzony w tym budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd zważył, że organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, (t.j. Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem m.in. przepisu art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, tzn., że wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego). Przy czym kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3 Prawa budowlanego). Wniosek o pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego pawilonu handlowego inwestorzy złożyli w organie właściwym w dniu 18 lutego 2010 r., a w ramach obowiązkowej kontroli, przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, organ stwierdził, że obiekt jest już użytkowany. W tej sytuacji organ zobligowany był do nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu, przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Fakt użytkowania obiektu zakwestionowali jednak inwestorzy, wskazując, iż nastąpiło li tylko przygotowanie do użytkowania. Sąd oceniając legalność zaskarżonego postanowienia o nałożeniu tej kary i kontrolując prawidłowość przeprowadzenia postępowania w sprawie, nie dostrzegł nieprawidłowości, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego spornego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, dokumenty załączone do akt administracyjnych jednoznacznie wskazują, że obiekt budowlany był użytkowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Potwierdzają te ustalenia przeprowadzone przez organ oględziny i wykonana w tym czasie dokumentacja fotograficzna. Zdaniem Sądu, organ dokonał niewadliwych ustaleń co do samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu, a swoje rozstrzygnięcie oparł na stwierdzeniu, iż obiekt rozbudowany wyposażono w meble, a także przedmioty użytku codziennego, ustawiono również towar, czemu skarżący nie przeczą. W tym miejscu wyjaśnić należy, że dla stwierdzenia, że skarżący przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia wystarczające jest, iż wprowadzili oni do przedmiotowego obiektu towar, poumieszczali go na regałach i przebywali w nim ludzie, zaś nieistotne są powody dla których przystąpiono do użytkowania lokalu i bez znaczenia jest, że tylko składowali towar, a nie prowadzili działalności handlowej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1061/09, LexPolonica nr 2237367). Jednocześnie należy zaakcentować, iż ratio legis, analizowanej normy prawnej, stanowi ochrona zdrowia i życia ludzi – lecz co istotne – nie tylko ewentualnych klientów sklepu, lecz również pracowników, czy innych osób ustawiających owe regały i towary, gdyż faktem notoryjnie znanym jest, że wspomniane rzeczy nie mogły znaleźć się w tym obiekcie samoistnie. Nadto na szczególną uwagę zasługuje wniosek wypływający z porównania treści dokumentów przedstawionych do kontroli Sądu. Otóż z pierwotnego projektu przebudowy i rozbudowy budynku pawilonu handlowego z kwietnia 2009 roku, wynika, że przed rozbudową obiekt ten miał jedno wejście w elewacji północnej, natomiast z projektu zamiennego zatwierdzonego w styczniu 2010 roku wynika, że komunikacja dla klientów następuje przez jedyne wejście w elewacji zachodniej, zaś dla innych osób przez wejście w elewacji wschodniej. Zatem oba wejścia znalazły się w części rozbudowanej obiektu, więc komunikacja (w tym też wniesienie mebli, towarów, itd.) mogła nastąpić tylko przez część objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Strona w treści skargi powoływała zarzut naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego odnoszących się przede wszystkim do postępowania dowodowego prowadzonego przez organ. Zdaniem strony, stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Zarzutów tych Sąd nie podzielił. W ocenie składu orzekającego zgromadzone w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie wskazują, że inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w jego całokształcie, a więc również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi, Sąd stwierdził, że organ prawidłowo zakwalifikował ten obiekt do kategorii XVII (budynki handlu), bowiem inwestycja składała się z pawilonu handlowego, a wymierzona inwestorom opłata z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania została wyliczona w sposób prawidłowy. Zaznaczyć należy, że przepisy stanowiące podstawę ustalenia owej kary i jej wysokości były przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z przepisami Konstytucji RP i tak, w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 roku, sygn. akt P 19/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (publ. OTK-A 2007/1/2, Lex Nr 232287). W kolejnym wyroku z dnia 5 maja 2009 roku, w sprawie o sygn. akt P 64/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 57 ust. 7 zd. II w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (publ. OTK-A 2009/5/64, (Dz.U. RP z 2009 roku, Nr 71, poz. 618, LEX Nr 490927). Z kolei w wyroku z dnia 22 września 2009 roku o sygn. akt SK 3/08, Trybunał zajął stanowisko, iż art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji. W uzasadnieniu drugiego z przywołanych powyżej orzeczeń, Trybunał Konstytucyjny podniósł, że surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy – bez wyjątku – inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawidłowego wykonywania zadań przez nadzór budowlany, a tym samym ochrony wartości deklarowanych w Prawie budowlanym. Tym samym kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie II w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". W związku z tym kwestionowane w niniejszej sprawie unormowanie ustawowe cechuje pewien automatyzm, z drugiej zaś – surowość wobec sprawcy samowoli. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego i nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. m.ch.