II SA/Łd 55/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia dokumentów oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia E. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...], znak [...]. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) – dalej w skrócie "P.b.", nałożył na E. G. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 marca 2017 r. dokumentów wskazanych w treści postanowienia. Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie złożył E. G. Powołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] [...]WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W jego motywach organ II instancji przywołał regulacje art. 141 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane, nie określają możliwości wniesienia zażalenia, to zażalenie takie jest niedopuszczalne. Dalej organ wskazał, że postanowienie PINB w R. z dnia [...] wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. W przepisie tym brak jest wskazania możliwości wniesienia zażalenia na wydane w tym trybie postanowienie, dlatego też nie jest dopuszczalne wniesienie zażalenia na przedmiotowy akt administracyjny. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z niedopuszczalnością przedmiotową, ponieważ przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia aktu w toku instancji, a zatem stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia jest w pełni uzasadnione. Powyższe rozstrzygnięcie E.G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego zmianę lub uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący wniósł o zwolnienie od kosztów sądowych. W motywach skargi jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy i zarzucił organowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz prawa do informowania. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2017 r. starszy referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdzającego w trybie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 141 k.p.a. niedopuszczalność zażalenia E. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o nałożeniu obowiązku dostarczenia w terminie do dnia 15 marca 2017 r. dokumentów wskazanych w treści postanowienia, doszedł do przekonania, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do jego usunięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Według art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (§ 1). Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (§ 2). Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że przepis art. 134 k.p.a. ma charakter ius cogens, co oznacza, że jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, w konsekwencji więc wydanie postanowienia na jego podstawie nie zależy od uznania organu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z ·przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej badaniu podlega złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. W ujęciu przedmiotowym niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia. Zażalenie przysługuje tylko w razie, gdy tak stanowi przepis prawa. Jeżeli w wyniku zmiany przepisów prawa nie przyznano na czynność procesową zażalenia, wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. jest to podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W razie gdy postępowanie zażaleniowe byłoby w toku, zmiana przepisów prawa wyłączająca prawo zażalenia daje podstawy do umorzenia tego postępowania (art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a.) (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1620/15 – Lex nr 2097098, Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 410/13 – Lex nr 1361775, Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1794/12 – Lex nr 1274149 i z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1048/11 – Lex nr 1150626, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2719/11- Lex nr 1343896). Wobec powyższego niespornym jest, że zażalenie przysługuje wyłącznie na ściśle określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Jeśli zaś norma prawa procesowego bądź materialnego nie daje zainteresowanemu podmiotowi prawnej możliwości złożenia zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienie, wówczas wniesienie takiego zażalenia rodzi po stronie organu obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności. Taka też sytuacja miała miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy. Z materiału dowodowego sprawy niniejszej wynika, że skarżący wywiódł zażalenie na postanowienie PINB wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., które to przepisy stanowią, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Niewątpliwie normy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania wspomnianego wyżej postanowienia PINB nie przewidują prawnej możliwości zaskarżenia go zażaleniem do organu II instancji. Takiej możliwości nie przewidują również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że ewentualną prawidłowość jego podjęcia skarżący mógłby kwestionować wyłącznie na etapie odwołania od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wywiedzione przezeń zażalenie, jak trafnie ocenił [...]WINB, było niedopuszczalne, co stanowiło dostateczną przesłankę wydania postanowienia w oparciu o regulacje art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Niezaskarżalność postanowienia organu I instancji wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie budzi również żadnych wątpliwości w judykaturze sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1350/14 (Lex nr 2034065) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że na postanowienia wydane na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. nie przysługuje zażalenie. Przepis art. 48 ust. 2 stanowi, że w razie spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek materialnoprawnych właściwy organ wydaje postanowienie wstrzymujące wykonywanie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów - i nie zawiera normy, która by uprawniała adresata tego postanowienia do wniesienia zażalenia. Postanowienie to, z woli ustawodawcy, ma charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Powoduje to, że możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstaje dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2 zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Na marginesie poczynionych wyżej uwag stwierdzić trzeba, że o braku środków zaskarżenia na postanowienie PINB skarżący został zresztą wyraźnie poinformowany w treści pouczenia. Zatem organ, po dopytaniu skarżącego o intencję jego pisma, prawidłowo podjął zaskarżone postanowienie. Z podanych wyżej powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. k.ż.