II SA/Łd 550/11

Dnia 19 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 roku sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu w trwały zarząd i użytkowanie gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej J. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu wniosku J.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] Nr [...] o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie Nadleśnictwu S. gruntów leśnych i nadających się do zalesienia o łącznej powierzchni 27,48ha, w części dotyczącej działek [...], działając na podstawie art. 18 §1 pkt 1 w związku z art. 127 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przywołana decyzja wydana została w wyniku postępowania wszczętego na wniosek J.R. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie nadleśnictwu S. gruntów leśnych i nadających się do zalesienia o łącznej powierzchni 27,48ha, w części dotyczącej działek [...]. Wskazując na zasadność wniosku J.R. wskazywała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania m.in. działek o [...], decyzja ta została utrzymana w mocy po wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, co oznacza, iż istnieją podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy C. z [...], ponieważ wydana została ona w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy C. z dnia [...] Po rozpatrzeniu wniosku strony w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] Nr [...] w oparciu o art. 157 §1 i art. 158 §1 w związku z art. 156 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy C. z [...], w części dotyczącej działek o [...]. Kolegium argumentowało, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której wydano kolejną decyzję nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności tej ostatniej, a do wznowienia postępowania w sprawie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.R. przypomniała dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...], podkreślając, iż konsekwencją takiego przebiegu winno być stwierdzenie nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] Strona nie zgadza się z argumentem, iż taki stan faktyczny i prawny stanowi podstawę do wznowienia postępowania, ponieważ przepis art. 145 §1 pkt 8 kpa stanowi, iż w sprawie zakończonej ostateczna decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sadu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, niewątpliwie zaś decyzja z [...] roku nie została uchylona ani też zmieniona. W ocenie strony wydanie w [...] roku decyzji o przekazaniu w trwały zarząd było pozbawione podstaw prawnych, co stanowi z mocy art. 156 §1 pkt 2 kpa podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie można bowiem decydować o przekazaniu w zarząd Nadleśnictwu działek, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji Kolegium powtórzyło przebieg postępowania podkreślając, iż tryb stwierdzenia nieważności jest trybem nadzwyczajnym, które służy weryfikacji decyzji administracyjnej, jest to jednocześnie nowe postępowanie w sprawie. Organ wskazał, w ślad za ugruntowanym stanowiskiem judykatury, iż przez przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 kpa, na którą powołuje się strona, należy rozumieć, iż przez brak podstawy prawnej decyzji oznacza, że albo nie ma przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo tez przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnej. Z kolei o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew tym przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Kolegium wyjaśniło, iż decyzja Naczelnika Gminy C. z dnia [...] nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa, nadto organ nie dopatrzył się innej przesłanki która wynika z art. 156 §1 kpa. Fakt, iż przedmiotowa decyzja z [...] roku wydana została w oparciu o decyzję z [...] roku nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności. Dokonując oceny legalności decyzji o której stwierdzenie nieważności strona wnioskuje, przyjmuje się stan prawny z chwili wydania decyzji, co oznacza, iż w dniu wydania decyzji tj. w dniu [...] grunty te stanowiły własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] i istniały podstawy faktyczne i prawne do wdania decyzji z dnia [...] Dalej, powołując się na obszerne stanowisko sadów administracyjnych, Kolegium powtórzyło, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną ostateczna decyzję stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 kpa, nie uzasadnia natomiast stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji. Reasumując organ podał, iż w żaden sposób nie można uznać, iż zasadne i dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 roku, co za tym brak podstaw do uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.R. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] Strona podkreśliła, iż w orzeczeniach WSA i NSA wydanych w wyniku zaskarżenia prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] sądy obu instancji wskazały, iż decyzja z [...] roku była obarczona ciężką wadliwością już od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. W ocenie strony oznacza to, iż decyzja o przejęciu na własność Skarbu Państwa wskutek stwierdzenia jej nieważności od samego początku nie mogła stanowić przesłanki do wydania decyzji kolejnej o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie, odpadła bowiem podstawa powołana w uzasadnieniu decyzji z [...] roku, działki [...] nigdy bowiem nie przeszły na własność Skarbu Państwa, tym samym nie mogły być przekazane Nadleśnictwu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Zaś na mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się w zasadzie do ustalenia, czy stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej Naczelnika Gminy C. z dnia [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania m.in. działek o [...], w oparciu o która została następnie wydana decyzja ostateczna Naczelnika Gminy C. z dnia [...] Nr [...] o przekazanie w trwały zarząd i użytkowanie Nadleśnictwu S. gruntów leśnych i nadających się do zasiedlenia o łącznej powierzchni 27,48ha w tym działki o [...], stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego tą ostatnią decyzją na podstawie art.145 §1 pkt 8 k.p.a., czy też stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Na wstępie należy zaznaczyć, iż kwestia powyższego sporu niejednokrotnie była problemem rozpatrywanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z czym orzecznictwo w tej kwestii jest obszerne, aczkolwiek niejednolite. Pod koniec lat 90, pod wpływem orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 roku (OSN 1997, nr3 poz.32) ugruntował się pogląd iż stwierdzenie nieważności decyzji może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania odnoście do orzeczenia wydanego w oparciu o orzeczenie dotknięte wadą nieważności. Pogląd ten znalazł również aprobatę w doktrynie (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz" Zakamycze 2005), ale nie bez znaczenia pozostaje fakt iż w dniu 20 listopada 2008 roku zapadło pierwsze orzeczenie NSA wyrażające pogląd odmienny (I OSK 56/08), w którym odwołano się do uchwały 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 roku (ONSA 1999/1/POZ.13), wyrażającej przekonanie iż kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego z jednym z jego nadzwyczajnych trybów jest kwestią, która wymaga indywidualnego rozpatrzenia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy i w związku z tym orzecznictwo w tym przedmiocie jest zróżnicowane w zależności od sprawy. Ostatecznie NSA w orzeczeniach z dnia 1 października 2010 roku (I OSK 1624/09) i 18 listopada 2010 roku (I OSK 205/10) w kwestii skutków prawnych stwierdzania nieważności decyzji jako przesłanki wszczęcia postępowania w innej sprawie rozstrzygnął na korzyść postępowania nieważnościowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w niniejszym składzie orzekającym w pełni aprobuje ostatnią z zaprezentowanych interpretacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest ona również właściwa w rozpatrywanej sprawie. Zasadniczym sensem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a tym samym zniesienie skutków prawnych, które ta decyzja wywołała, chyba, że są to skutki nieodwracalne (art.156§2 k.p.a.). W orzecznictwie jak i w doktrynie nie ma rozbieżności co do tego, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powoduje skutki ex tunc ( wyrok NSA z 31 stycznia 2001r., I SA 2399/00). Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do takiej sytuacji, jakby do wydania aktu, w stosunku do którego orzeczono nieważność, w ogóle nie doszło: nie wywołuje on skutków prawnych na przyszłość, a skutki, które wywołała decyzja do momentu uznania ja za nieważną uznaje się za nieistniejące ). Ponadto, decyzja ta ma również istotny wpływ na obrót prawny decyzji wydanych w oparciu o stan prawny wytworzony przez zakwestionowana decyzję. W niniejszej sprawie oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] nie spowodowało przeniesienia własności działek [...] na rzecz Skarbu Państwa, w konsekwencji nie miał on prawa nimi rozporządzać. W związku z tym, że Państwo nigdy nie było właścicielem działek [...] to nie było uprawnione przekazać w trwały zarząd i użytkowanie wieczyste Nadleśnictwu S. tych działek. Oznacza to, ze stan prawny, w którym Skarb Państwa mógłby przekazać na taki cel działki [...] w rzeczywistości nigdy nie istniał, właśnie z tego powodu, że nie został wytworzony przez decyzję z [...] roku (bo stwierdzono jej nieważność). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sad Administracyjny przychyla się do interpretacji skarżącej. W ocenie Sądu błędna jest natomiast interpretacja organu, że zaistniały stan może być przesłanką do wznowienia postępowania z art.145 §1 pkt8 k.p.a., natomiast prawidłowe jest zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności z art.156§1 pkt2, czyli z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej. Obie te instytucje (stwierdzenie nieważności i wznowienie postępowania) mają dużo wspólnego, na przykład: wadliwość istotna, enumeratywnie wyliczone przesłanki, a różnica między nimi polega przede wszystkim na rodzaju wad decyzji. Wielokrotnie orzecznictwo i piśmiennictwo podkreślało, że wady powodujące nieważność to wady tkwiące w samej istocie decyzji, głównie wady materialne, które powodują merytoryczną bezzasadność decyzji; natomiast wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia czy wada w samym postępowaniu nie wpłynęła na treść decyzji. W niniejszej sprawie prawomocne stwierdzenie nieważności decyzji z [...] roku o przejęciu przez Skarb Państwa na własność bez odszkodowania działek [...] spowodowało jej całkowite wyeliminowanie z obrotu prawnego, a więc - zgodnie z wcześniejszym stanowiskiem – nie została stworzona materialnoprawna podstawa do wydania decyzji z [...] roku o przekazaniu działek Nadleśnictwu. Rozporządzanie cudzą własności przez organ administracji publicznej, który musi wykazać podstawę prawną zawartą w przepisach prawa powszechnie obowiązującego do działania w formach prawnych o charakterze władczym było rażącym naruszeniem prawa. (uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998r. sygn.akt OPK 4/98). Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie upatruje wadę nieważności decyzji z [...] roku jako uzasadniająca wznowienie postępowania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 145§1 pkt 8 k.p.a. postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inna decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Ponieważ tryb wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym i jednocześnie wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, art. 145 należy rozważać zawężająco. Ponadto, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla, że rozumienie "decyzja wydana w oparciu o inną decyzje" nie koncentruje się jedynie na prostym chronologicznym następstwie. Do wystąpienia takiej sytuacji niezbędne jest istnienie pewnej zależności jednej decyzji od drugiej, w ten sposób, że decyzja pierwsza była istotnym faktem prawotwórczym warunkującym wydanie decyzji drugiej – wydanie drugiej decyzji nie byłoby możliwe bez wydania pierwszej, i jednocześnie organ orzekając o uprawnieniach czerpał informacje zawarte w pierwszej decyzji do wydania drugiej. Jest to swoista sekwencja działań organu. Stwierdzenie natomiast nieważności decyzji wywołuje skutki od dnia podjęcia aktu, którego nieważność stwierdzono, dlatego inne decyzje, które są wydane wedle stanu prawnego powstałego na podstawie tej decyzji, także podlegają unieważnieniu. ( – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2010 roku I OSK 205/2010.) Natomiast w rozważanej sprawie nie możemy mówić o takiej zależności, gdyż decyzja z [...] roku nie została wydana w konsekwencji wydania decyzji z [...] roku ale w konsekwencji stanu prawnego jaki teoretycznie stworzyła wcześniejsza decyzja. Decyzja z [...] roku nie musiała nigdy zostać wydana. Nie ulega wątpliwości, że bez wcześniejszego wydania decyzji z [...] roku o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania m.in. działek o [...] nie doszłoby do wydania decyzji z [...] roku o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie Nadleśnictwu S. gruntów leśnych i nadających się do zalesienia o łącznej powierzchni 27,48ha, w części dotyczącej działek [...], nie mniej jednak wydanie tej ostatniej zostało uwarunkowane nie bezpośrednio decyzją z [...] roku, ale innym aktem prawnym opisanym szczegółowo w komparycji decyzji z [...] Nie jest to więc przypadek decyzji zależnej. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji przeanalizują ustalony w sprawie stan faktyczny biorąc pod rozwagę zaprezentowany w niniejszym uzasadnieniu pogląd prawny. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.