II SA/Łd 551/18

Dnia 25 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 roku sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. a.bł. Prezydenta Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku A. Ł. z 13 stycznia 2017 r. odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad H. Ł. w okresie od 1 stycznia 2017 r. wskazując, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 27 ust. 5 ww. ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłków dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż spełniona została negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 lit. b ustawy, gdyż strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłek opiekuńczego na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. oraz zasiłku dla opiekuna od dnia 15 maja 2014 r. bezterminowo. Ustalenie powyższe uzasadniało, zdaniem organu, odstąpienie od badania czy strona i osoba nad którą sprawowana jest opieka spełniają ustawowe kryteria. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. Ł. wyrokiem z 9 czerwca 2017 r. uchylił decyzje organów I i II instancji podnosząc, że organy uchybiły zasadom postępowania określonym w art. 6,7,8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona jasno oświadczyła, że występuje o to świadczenia w miejsce ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów wynikających z przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wyjaśnił stronie podstaw faktycznych i prawnych leżących u podstaw rozstrzygnięcia, nie ustosunkował się do oświadczenia skarżącej złożonego we wniosku inicjującym postępowanie, nie wyjaśnił, czy są, a jeśli tak, to jakie są zależności między świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, z którego strona rezygnuje dążąc do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że została spełniona przesłanka negatywna do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawarta w art. 17 ust. 5 lit. b ustawy, gdyż decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. Na podstawie decyzji z [...] skarżącej przyznano prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od 15 maja 2014 r. – bezterminowo. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych reguluje sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, czy zasiłku dla opiekuna i stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do ww. świadczeń "przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną". Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy to począwszy od wniosku inicjującego postępowanie, poprzez odwołanie strona deklaruje, iż ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ odwoławczy obowiązany był uwzględnić wybór skarżącej z uwzględnieniem zmiany okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Mając na uwadze również okoliczność, iż to strona skarżąca jako inicjator postępowania określa jego przedmiot, co za tym kierunek ustaleń faktycznych i prawnych czynionych przez organ. Ponownie prowadząc postępowanie należy wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy i stosownie do poczynionych ustaleń zakończyć postępowanie uwzględniając oświadczenie strony skarżącej i jej wybór w kontekście zaistniałej zmiany stanu faktycznego i prawnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] odmówił A. Ł. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad H. Ł. w okresie od 1 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stronie przyznano prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1.11.2016 r. do 31.10.2017 r. Nadto skarżącej bezterminowo przyznano prawo do zasiłku dla opiekuna – od 1.11.2017 r. W dniu 25 maja 2017 r. strona złożyła "informację o wyborze świadczenia przez osobę uprawnioną", w której zadeklarowała, że mając prawo do dwóch świadczeń w postaci zasiłku dla opiekuna oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jej wyborem jest zasiłek dla opiekuna. Jednakże w przypadku pozytywnego zakończenia postępowania przed WSA pierwszym wyborem jest świadczenie pielęgnacyjne. Stronie nie przysługuje jednak prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 b ustawy. Nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności, ani daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji H. Ł. i jako datę powstania niepełnosprawności należy przyjąć datę złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., wsprawie sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie ma zastosowania w sprawie, gdyż nie wykreował prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że strona otrzymuje bezterminowo zasiłek dla opiekuna i zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Oświadczenie skarżącej z 23 maja 2017 r. o wyborze świadczenia nie stanowi podstawy do przyjęcia, że miała miejsce rezygnacja z przyznanego stronie zasiłku dla opiekuna. Jedynie w przypadku wydania ostatecznej decyzji o wygaszeniu (uchyleniu) prawa do zasiłku dla opiekuna możliwe będzie przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję A. Ł. wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2017 r. w miejsce ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: - art. 17 ust 5 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nawet gdy skarżąca zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna; - art. 27 ust 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie, iż w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - nie przysługuje skarżącemu swobodna możliwość wyboru jednego z tych świadczeń; - niewłaściwego zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 190 Konstytucji RP doprowadzające do uznania, iż skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matka, z uwagi na moment powstania niepełnosprawności, mimo iż wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie prowadzonej pod sygnaturą K 38/13 Trybunał Konstytucyjny w sentencji wyroku (która jest wiążąca) orzekł, iż w tym zakresie przepis nie jest zgodny z Konstytucją, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Decyzja organu I instancji z [...] odmawiająca stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad H. Ł. została wydana w oparciu o stwierdzenie, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że niepełnosprawność H. Ł. powstała przed ukończeniem przez nią 18 lat lub 25 roku życia. Jednak przy wykładni powyższego przepisu nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13. W wyroku tym (pkt 2) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11.04.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 298/18, Lex 2483850). W orzecznictwie sądowym za utrwalony można uznać pogląd, że w obecnym stanie prawnym (do czasu wprowadzenia nowych rozwiązań ustawowych) organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej są zobowiązane zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części przepisu, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 134/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 82/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 413/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 244/18). Pogląd organów, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 b ustawy nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji wskazało również, że stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż skarżąca ma prawo do zasiłku dla opiekuna przyznane decyzją tego organu z dnia [...]. Wprawdzie z art. 17 ust. 5 ww. ustawy wynika, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku zbiegu uprawnień do m.in. świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyłącza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełnienia warunkujących go przesłanek. Oznacza to możliwość wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji ze świadczenia dotychczas otrzymywanego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji z naruszeniem powyższych przepisów w zasadzie pozbawiono stronę możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego z uwagi na sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna, pomijając oświadczenia skarżącej zawarte we wniosku z 13 stycznia 2017 r. (piśmie załączonym do wniosku) oraz piśmie z 25 maja 2017 r. (data wpływu do organu). Z powyższych względów, wobec naruszenia wskazanych przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) należało orzec jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wezwie skarżącą do jednoznacznego wypowiedzenia się, czy rezygnuje z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zasiłku dla opiekuna), w dalszej kolejności ewentualnie przeprowadzi postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierzające do uchylenia decyzji przyznającej to świadczenia i rozpozna wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem zawartej w wyroku wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. a.bł.