II SA/Łd 552/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie umorzenia grzywny 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. K. kwotę złotych 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Starosta Powiatu [...] na podstawie art. 125 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. – Dz.U. z 2002 roku, Nr 110, poz. 968 ze zm.) odmówił umorzenia grzywny celem przymuszenia nałożonej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] na J. K. Organ administracji podał, że J.K. w dniu [...] wystąpił o umorzenie grzywny celem przymuszenia nałożonej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...]. Do wniosku dołączył pismo z dnia [...] adresowane do M. i J. K., w którym wyraził zgodę na korzystanie ze swej nieruchomości w celu wykonania robót przy dociepleniu północnej ściany budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. 1352 w C. na warunkach określonych w decyzji Nr [...] z dnia [...] orzekającej o niezbędności wejścia inwestora na teren nieruchomości J.K.. Jednocześnie J.K. ustalił termin rozpoczęcia robót na 7 dni od daty doręczenia wyżej wymienionego pisma. Zdaniem Starosty Powiatu [...] J.K. nie wykonał obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...]. Decyzja ta była przedmiotem odwołania do Wojewody [...], jak również była zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który postanowieniem z dnia [...] ([...]) odrzucił skargę J.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozstrzygania o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania koniecznych prac budowlanych. Upomnieniem z dnia [...] J.K. został wezwany do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...]. Ponieważ ten obowiązek nie został wykonany tytułem wykonawczym Nr [...] z dnia [...] wszczęto postępowanie egzekucyjne. Starosta Powiatu [...] w dniu [...], nałożył na J. K. grzywnę celem przymuszenia w wysokości 5.000 złotych. Ponieważ skarżący nie uiścił nałożonej grzywny organ administracji I instancji tytułem wykonawczym z dnia [...] wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. o egzekucję wyżej wymienionej należności pieniężnej. W trakcie postępowania z wniosku o umorzenie grzywny w celu przymuszenia od inwestorów – M. i J. K. organ administracji uzyskał informację, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] nie został wykonany. Starosta zauważył jednocześnie, iż narzucenie przez skarżącego (w piśmie z dnia [...]) terminu rozpoczęcia robót jest niezgodne z warunkami wskazanej decyzji, ponieważ to inwestor ma obowiązek powiadomienia o terminie korzystania z nieruchomości na 7 dni przed rozpoczęciem robót. Na zakończenie podniesiono, iż Starosta Powiatu [...] w dniu 29 marca 2006 roku wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na wyrażoną przez skarżącego gotowość udostępnienia nieruchomości. W zażaleniu na postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia J.K. zarzucił, iż z ustawy – Prawo budowlane nie wynika, aby konieczność wejścia na teren jego nieruchomości była obowiązkiem i podlegała egzekucji administracyjnej. W przypadku bowiem podobnej instytucji uregulowanej w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. – Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603), a w art. 6 ust. 1 wyraźnie się mówi, że decyzja ostateczna podlega egzekucji administracyjnej. Skarżący zakwestionował także merytoryczne podstawy wydania decyzji o zobowiązaniu go do umożliwienia korzystania ze swej nieruchomości, podnosząc, iż możliwe jest wykonania docieplenia bez konieczności wchodzenia na teren jego nieruchomości. Zarzucił, iż tytuł wykonawczy nie został wystawiony na obowiązującym druku (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. Nr 137, poz. 1541/), a postanowienie o nałożeniu grzywny nie zawiera uzasadnienia, co do wysokości nałożonej grzywny i nie zostało opatrzone okrągłą pieczęcią organu. Błędy te, zdaniem skarżącego, skutkują nieważnością wskazanych aktów administracyjnych. Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia J.K., uchylił postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] i umorzył postępowanie administracyjne w organie administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ administracji II instancji, po krótkim przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, stwierdził, że wnoszący zażalenie nie dostrzegł, iż w sprawie obowiązują ostateczne decyzje i postanowienia, gdzie próby ich usunięcia z obrotu prawnego poprzez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie powiodły się zobowiązanemu. Wobec tego, po wyczerpaniu wszystkich możliwości odwoławczych od rozstrzygnięć organów administracyjnych I instancji i zakończeniu postępowań przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, nie można w tym postępowaniu skutecznie zgłaszać tych samych zarzutów. Na podstawie analizy akt sprawy Wojewoda [...] doszedł do wniosku, że zobowiązany w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia nie wykonał obowiązku udostępnienia czasowego swojej nieruchomości. Uwzględniając jednak dobrą wolę zobowiązanego, wyrażającą się w gotowości czasowego udostępnienia swojej nieruchomości, wierzyciel, tj. Starosta Powiatu [...] , złożył w dniu [...] wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Wojewody [...] wniosek zobowiązanego o umorzenie grzywny w celu przymuszenia winien być wniesiony do organu egzekucyjnego tj. Urzędu Skarbowego w P.. Zgodnie bowiem z treścią art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Z uwagi na ściągnięcie przez komornika Urzędu Skarbowego wnioskowanej kwoty, postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] w Starostwie Powiatowym w P. jest bezprzedmiotowe, zaś organ winien w trybie art. 65 k.p.a. przekazać ten wniosek do rozpatrzenia organowi właściwemu tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w P.. W skardze na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.K. wskazał, że w dniu 16 lutego 2006 roku wyraził zgodę na wejście na swoją nieruchomość. Powtórzył zarzuty dotyczące braku w przepisach ustawy – Prawo budowlane podstaw prawnych do egzekucji orzeczenia o konieczności wejścia na teren nieruchomości oraz uchybień formalnych tytułu wykonawczego. Stwierdził również ponownie, iż w postanowieniu o nałożeniu grzywny celem przymuszenia nie zawiera uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i pieczęci okrągłej organu. Błędy te, w ocenie skarżącego, skutkują nieważnością, tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 2 sierpnia 2006 roku J.K. poinformował, że roboty budowlane wynikające z decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] wiążące się z koniecznością wejścia na teren jego nieruchomości zostały wykonane w okresie pomiędzy 28 czerwca a 5 lipca 2006 roku. Wojewoda [...] w piśmie procesowym z dnia 18 października 2006 roku potwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...]. Ponadto wyjaśnił, że wydając zaskarżone postanowienie omyłkowo przyjął, iż w przedmiotowej sprawie organem egzekucyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. i niesłusznie umorzył postępowanie przed organem administracji I instancji. Organem egzekucyjnym i jednocześnie wierzycielem, tj. organem właściwym do egzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] o niezbędności wejścia inwestora – M. i J. K. na teren nieruchomości skarżącego jest bowiem Starosta Powiatu [...]. Postępowanie egzekucyjne polegające na ściągnięciu grzywny – jako świadczenia pieniężnego – należy do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., przy czym postępowanie to nie obejmuje możliwości umorzenia grzywny. Z tych względów Wojewoda [...] uznał skargę za częściowo zasadną i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podczas rozprawy w dniu 12 stycznia 2007 roku skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania, natomiast pełnomocnik organu administracji przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie ogranicza się do zbadania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - dalej zwanej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W myśl art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. – Dz.U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 ze zm.), o ile przepisy wskazanej ustawy nie stanowią inaczej w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 7, 8 i 11 k.p.a. wynika natomiast obowiązek organów administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa i wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Zasady te uzupełnione o określone w art. 107 § 3 k.p.a. wymogi uzasadnienia decyzji administracyjnej oznaczają po stronie organu administracji obowiązek ustosunkowania się do wszelkich twierdzeń podnoszonych przez stronę, a które strona uważa za istotne dla załatwienia sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza te zasady, albowiem organ administracji II instancji w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] zarzutów dotyczących braków formalnych tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wynika to niewątpliwie z przyjętej przez organ II instancji tezy, iż Starosta Powiatowy nie był organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia egzekucji postępowania. Zauważyć jednak należy, iż bez względu na powyższe założenie, bez względu na trafność powyższych zarzutów oraz wpływ ewentualnych naruszeń na wynik sprawy nie powinny one być pominięte milczeniem. Brak rozważań w tym zakresie uniemożliwia ustalenie stanowiska organu administracji w przedmiocie zarzutów odwołania, a co za tym idzie kontrolę rozstrzygnięcia tak przez sąd administracyjny, jak i strony postępowania administracyjnego. Z tych względów stwierdzić należało, iż w sprawie naruszono art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił stanowisko organu administracji wyrażone w piśmie procesowym z dnia [...], iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. nie jest organem właściwym do umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie miało na celu wykonanie przez J. K., nałożonego decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...], obowiązku udostępnienia własnej nieruchomości M. i J. K. dla wykonania robót budowlanych. Obowiązek udostępnienia własnej nieruchomości wynikający z decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. – Dz.U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016) jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z treścią art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane Starosta jest organem właściwym w zakresie egzekucji obowiązku udostępnienia nieruchomości wobec konieczności przeprowadzenia robót budowlanych. Grzywna w celu przymuszenia jest zaś środkiem egzekucyjnym stosowanym, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba (art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W myśl art. 122 § 1 wskazanej wyżej ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny. Powyższe rozważania mają znaczenie z uwagi na treść art. 125 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, w którym posłużono się pojęciem "organu egzekucyjnego", jako właściwego do wydania postanowienia o umorzeniu grzywny. Rozważenia zatem wymagało, czy przez pojęcie to ustawodawca rozumie organ właściwy do egzekucji obowiązku niepieniężnego, czy też organ właściwy do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci ściągnięcia grzywny w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W ocenie Sądu odpowiedzi na to pytanie można udzielić w następstwie systemowej wykładni przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozdział 2 Działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zatytułowany "Grzywna w celu przymuszenia" posługuje się pojęciem organu egzekucyjnego dwukrotnie: w art. 122 i art. 125 § 2. Brak jest jednocześnie w przedmiotowej ustawie podstaw by pojęciu temu nadawać różne znaczenie w ramach tej samej instytucji. Wprawdzie w doktrynie prawa podnosi się, że ściągnięcie grzywny w celu przymuszenia następuje w ramach "nowej" egzekucji (por. D. Jankowiak Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz 2004. Oficyna Wydawnicza "UNIMEX", Wrocław 2004, str. 789), to jednak ta "nowa" egzekucja nadal jest prowadzona w ramach postępowania zmierzającego do spełnienia obowiązku o charakterze niepieniężnym, które prowadzi organ, o którym mowa w art. 122 § 1 przedmiotowej ustawy. Postępowanie egzekucyjne w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia ma, zdaniem Sądu, charakter incydentalny i nie skutkuje pozbawieniem przymiotu "organu egzekucyjnego" organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie egzekucji obowiązku niepieniężnego. Ponieważ art. 124 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulujący tryb ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia nie nadaje odmiennego zakresu znaczeniowego pojęciu "organ egzekucyjny" przyjąć należy, że przez "organ egzekucyjny" ustawodawca rozumie organ właściwy do prowadzenia zasadniczego postępowania egzekucyjnego. Za powyższym stanowiskiem przemawia również charakter materialnoprawnej przesłanki umorzenia grzywny w celu przymuszenia, tj. wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Spełnienie tego obowiązku odbywa się w ramach egzekucji obowiązków niepieniężnych, a możliwość stwierdzenia wykonania tego obowiązku ma przede wszystkim organ egzekucyjny właściwy do prowadzenia egzekucji obowiązków niepieniężnych. Niedopuszczalne jest zarazem, by o wykonaniu obowiązku niepieniężnego rozstrzygał organ właściwy wyłącznie do zastosowania jednego ze środków egzekucyjnych. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że w rozpoznawanej sprawie to Starosta Powiatu [...] jest organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie umorzenia grzywny w celu przymuszenia, o którym mowa w art. 125 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wskazanej wyżej ustawy.