II SA/Łd 554/11

Dnia 15 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołań M. D., U. W., R. W. i Ł. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił ustalenia M. D. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S. Nr [...] (działka Nr ewid. [...], obręb [...]). Odwołania od powyższych decyzji złożył M. D., U. W., R. W. i Ł. W.. W uzasadnieniach odwołań wskazując na naruszenie art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odwołujący się wywodzili, że organ ograniczył się do formalistycznego zbadania dokumentacji geodezyjnej, nie biorąc pod uwagę ratio legis przepisów. Wyznaczenie przez organ tylnej linii zabudowy w odległości 90 m od istniejącej jezdni w głąb działki, uniemożliwia budowę jednego budynku mieszkalnego w odległości 120 m. Nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym twierdzenie organu, że planowana inwestycja zakłóci dotychczasowy sposób użytkowania terenów sąsiednich. W odniesieniu do nie spełnienia warunku wystarczającego uzbrojenia odwołujący się podnieśli, że istnieje techniczna możliwość przyłączenia i dostarczenia paliwa gazowego do nieruchomości, co wprost wynika z pisma gestora sieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie cytując treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenił, że rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. Część opisowa przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej wskazuje, iż działki sąsiednie w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z towarzyszącą zabudową gospodarczo – garażową, przy czym strefa zabudowy nie przekracza 90 m na wschód i 85 m na zachód od osi istniejącej jezdni, a teren poza tymi strefami jest całkowicie niezurbanizowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, iż planowana budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowi wprawdzie kontynuację istniejących w obszarze analizowanym funkcji, jednak nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, ponieważ wykracza poza wykształconą strefę zabudowy, co w konsekwencji przesądza o niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja w kształcie zaproponowanym przez inwestora, przekracza wykształcone po obu stronach ulicy linie zabudowy. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa, zlokalizowana wzdłuż tej ulicy, nie jest bowiem położona dalej niż 90 m w głąb terenu. Obowiązującą linię dla nowej zabudowy, zgodnie z zasadą wyrażoną w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co w przedmiotowym przypadku oznacza pas terenu nie dłuższy niż 90 m od ulicy. W sprawie nie znajdzie zastosowania przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczający wprawdzie inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, ale tylko w sytuacji, gdy wynika to z przeprowadzonej analizy. Analiza przygotowana przez organ wykazała istnienie na omawianym odcinku ulicy zabudowy, lokowanej po obu stronach tej ulicy, jednakże w pasie nie przekraczającym 90 m od osi jezdni. Wyniki analizy nie dają podstawy do wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, jako równoległej do bocznych granic terenu objętego wnioskiem. W obszarze analizowanym zabudowa lokowana jest bowiem jedynie wzdłuż ulicy, a nie prostopadle w stosunku do niej. Inwestycja w zaproponowanym przez wnioskodawcę kształcie oznacza, iż w części (w zakresie realizacji drugiego z planowanych budynków) wykroczy, poza utrwaloną linię istniejącej zabudowy i tym samym naruszy ład przestrzenny na pobliskim terenie. Jednocześnie organ nie podzielił zarzutów odwołania, iż planowane przekroczenie jest na tyle małe (ok. 30 m), że w żaden sposób nie wpłynie niekorzystnie na przestrzeń architektoniczną. Niewątpliwie każda inwestycja, która swym zasięgiem, nawet nieznacznie, ale wykracza poza wyraźnie wykształconą strefę zabudowy, powoduje dysonans przestrzenny i prowadzi do rozproszenia zabudowy, co w konsekwencji negatywnie oddziaływuje na walory przestrzenne. Odnosząc się natomiast do przesłanki wynikającej z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wyjaśnił, iż ustawodawca wymaga istnienia rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu, które pozwoliłyby na właściwe korzystanie z przedmiotu inwestycji. Przez uzbrojenie terenu rozumie się urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią. Są to urządzenia konieczne do funkcjonowania inwestycji, zgodnie z jej przeznaczeniem. Ustalenie jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, jest kwestią związaną z oceną konkretnej inwestycji. Bezspornie inwestor złożył organowi I instancji pismo gestora sieci gazowej, z którego wynika, że istnieje techniczna możliwość przyłączenia i dostarczania paliwa gazowego do planowanych obiektów, ale przyłączenie wymagać będzie wybudowania gazociągu średniego ciśnienia i odpowiedniego przyłącza gazowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powyższe pismo potwierdza zarówno istnienie w okolicy miejskiej sieci gazowej, jak i możliwość podłączenia do niej planowanych obiektów, co uznać należy za wystarczające z punktu widzenia zaopatrzenia planowanych budynków w gaz. Wprawdzie gestor warunkuje przyłączenie koniecznością wybudowania gazociągu średniego ciśnienia, ale z omawianego pisma nie wynika, iż uzyskanie warunków przyłączenia poprzedzone powinno być podpisaniem umowy, dotyczącej zasad realizacji gazociągu i możliwości podłączenia do niego nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Na tej podstawie organ uznał, iż inwestor posiada zgodę na przyłączenie zamierzonej inwestycji do istniejącej sieci gazowej, co jest wystarczające dla pozytywnej oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem nie nawiązuje linią zabudowy do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, co wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego M. D. wnosząc o uchylenie decyzji II, jak i I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wskazał na naruszenie prawa materialnego – art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną zabudową okolicznych działek. Nadto skarżący zwrócił uwagę na uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistego sposobu zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. W odniesieniu do naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, iż organy ograniczyły się do formalistycznego ujęcia prawa do zabudowy, a tymczasem planowana przez skarżącego inwestycja nie naruszy chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, co więcej przyczyni się do rozwoju okolicznych terenów. Organy nie wyjaśniły na czym miałaby polegać kolizja w lokalizacji drugiego budynku w odległości 120 m od ulicy, ani w jaki sposób taka lokalizacja zakłóci dotychczasowy sposób użytkowania terenów sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy inwestor będący stroną skarżącą wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą. Organ I instancji w toku postępowania uznał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podzielił taki pogląd. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. I ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). W trakcie analizy organ wyznacza m. in. linię zabudowy. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Pierwszym elementem, na który należy zwrócić uwagę w przedmiotowej sprawie jest kwestia wyznaczenia linii zabudowy. Zdaniem organów, zabudowa funkcjonująca na sąsiednich działkach pozwala na zlokalizowanie obiektów w odległości od 11,5 m do 90 m od osi istniejącej jezdni. Tymczasem skarżący kontestuje konieczność wyznaczenia drugiej linii zabudowy, od środka działki. Tym samym, w sprawie niniejszej zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy organ orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wyznacza jedną czy dwie linie zabudowy – wewnętrzną i zewnętrzną. Zdaniem składu orzekającego, z przepisu zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 4 w/w rozporządzenia wynika, iż linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, czyli od frontu działki. Tym samym nie ma podstaw prawnych do narzucania inwestorowi drugiej linii zabudowy, która ustalałaby obszar wolny od zabudowy. Analogiczne stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 roku, II OSK 496/10 i z dnia 4 marca 2011 roku, II OSK 406/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 roku wprost wskazał, iż nie ma podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy. W dalszej kolejności NSA wyjaśnił, że z regulacji § 4 w/w rozporządzenia wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z rozporządzenia tego nie wynika oczywiście wprost, że linia zabudowy to wyłącznie linia od frontu działki. Wykładni tego przepisu należy jednak dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozwala to wówczas, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykazać, iż wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zacytowaną argumentację. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że w sprawie poprzez wyznaczenie dwóch linii zabudowy doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym zagadnieniem, na które zwrócić należy uwagę jest konieczność zapewnienia niezbędnego dla planowanej inwestycji uzbrojenia terenu. Zdaniem składu orzekającego, słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za błędny pogląd organu I instancji o braku spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść powołanego już przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy m. in. istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Na gruncie stanu faktycznego danej sprawy, organ ocenia jakie uzbrojenie jest wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego. W chwili obecnej, rozwój techniczny pozwala na stwierdzenie, iż doprowadzenie gazu z miejskiej sieci gazowej nie jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania domu mieszkalnego. Po kolejne, a co przede wszystkim, celem cytowanego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale wystarczające jest posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne według przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.), w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. Za nieuzasadnione uznał także Sąd powołanie się przez organ I instancji na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do orzekania w sprawie warunków zabudowy terenu, gdyż nie stanowi ono aktu prawa miejscowego, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tej sytuacji bezpodstawne było powoływanie się przez organ na jego zapisy. A nadto, zbędne jest wskazywanie treści studium nawet do wzmocnienia argumentacji organu. W konkluzji rozważań zwrócić uwagę należy na naruszenie przez organ II instancji zapisu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje organowi odwoławczemu stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z poglądem doktryny, odwołanie jest niedopuszczalne m. in., jeżeli kontestowana w odwołaniu decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona (por. np. B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, str. 502). Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż jedna z odwołujących się stron – Ł. W. wniósł odwołanie w dniu 28 stycznia 2011 roku, a decyzję I instancji odebrał w dniu 1 lutego 2011 roku. Z zestawienia dat bezspornie wynika, że odwołanie wniesione przez tę osobę zostało wniesione przed doręczeniem mu kwestionowanego rozstrzygnięcia, co obligowało organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na mocy art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji merytoryczne rozpoznanie odwołania, które było niedopuszczalne stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. k.o.