II SA/Łd 554/24

Dnia 15 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi B.M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 maja 2024 roku nr 141/2024 znak: GPB-III.7721.47.2024 RK w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oddala skargę. dc Wojewoda Łódzki, decyzją z 16 maja 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. N. i B. N., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 8 stycznia 2024 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej B. M., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego nr [...] wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działki nr [...], [...], [...], [...] oraz część działki nr [...] w obrębie [...] i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektonicznobudowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że 31 października 2023 r. B. M. wniosła o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Do wniosku załączona została m.in. ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 24 września 2014 r., o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i zjazdem z ul. [...], przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...], części działki nr [...] i części działki drogowej nr [...], w obrębie [...]. Następnie Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 8 stycznia 2024 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższa decyzja została wydana w oparciu o przedłożoną przez inwestora decyzję o warunkach zabudowy, której ustalenia obowiązywały w momencie orzekania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy jednocześnie zaznaczył, że 22 stycznia 2024 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (pod. poz. 674) opublikowana została uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LXXXIV/2516/23, z dnia 6 grudnia 2023 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...] i [...]. Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym (§18 m.p.z.p.), tj. 6 lutego 2024 r. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że rozpatrując odwołanie i wydając rozstrzygnięcie w sprawie zobowiązany był do uwzględnienia obowiązującego stanu prawnego sprawy, w tym regulacji zawartych w m.p.z.p. W dalszej kolejności, powołując się na treść art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.),, art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 65 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a p.b. Wojewoda wskazał na prymat miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, decyzja o pozwoleniu na budowę organu pierwszej instancji wydana została jeszcze przed wejściem w życie m.p.z.p., ale nie stała się ostateczna. Wobec tego organ odwoławczy, wydając decyzję zobligowany był do uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania, i wziąć pod uwagę aktualne przepisy prawa, w tym prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z obowiązującym, od dnia 6 lutego 2024 r., m.p.z.p., teren inwestycji objęty jest zakazem lokalizacji zabudowy (budynków), co wynika z treści § 5 pkt 3 m.p.z.p. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 1RN-ZN, którego podstawowe przeznaczenie to teren rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej (§ 14 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.). Natomiast, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., dla terenu objętego inwestycją jako przeznaczenie uzupełniające wskazano: teren komunikacji drogowej wewnętrznej, teren wód powierzchniowych śródlądowych, teren infrastruktury technicznej z wykluczeniem terenów: magazynu gazu, obsługi produktów naftowych i gospodarowania odpadami, teren lasu. Nadto zgodnie z § 14 ust. 4 m.p.z.p., w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy istniejącej ustalono: dopuszczenie remontu i przebudowy; dopuszczenie rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wskazanych w planie warunkach. Z kolei, w § 3 pkt 11 m.p.z.p., wskazano, iż zabudowa istniejąca to budynki istniejące oraz budynki w trakcie realizacji w dniu wejścia w życie planu, a także budynki posiadające w tej dacie prawo do realizacji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w przepisach odrębnych z zakresu prawa budowlanego. W konsekwencji, w ocenie Wojewody przedmiotowa inwestycja, obejmująca budowę budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu inwestycyjnego określonym w m.p.z.p., ze względu na wprowadzony zakaz zabudowy, przy czym dostosowanie wniosku o pozwolenie na budowę do zapisów m.p.z.p. jest niemożliwe, z uwagi na ustanowiony dla terenu inwestycji, zakaz zabudowy. Plan wyklucza możliwość realizacji inwestycji we wnioskowanym przez inwestora zakresie i kształcie, w związku z tym, w ocenie organu wojewódzkiego, inwestycja narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. Nie można również zaliczyć planowanej inwestycji, jako zabudowy istniejącej, skoro decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie była ostateczna. Organ odwoławczy końcowo podkreślił, że wspomniana uchwała jest aktem prawa miejscowego i na dzień orzekania przez Wojewodę pozostawała w obiegu prawnym, co oznacza, że wydana dla przedmiotowej inwestycji decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego. W skardze B. M. zarzuciła błędną i dowolną interpretację przepisów ustawy Prawo budowlane, obowiązujących w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji faktycznej, tj. ograniczenia uciążliwości w granicach działki inwestora, co powinno skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania. Organ nie przeprowadził w tej mierze postępowania wyjaśniającego i dowodowego, naruszając przepisy art 6, art. 7, art. 8, art. 9, art 77 § 1 i art 81 k.p.a. Konsekwencją niezgodnych z prawem działań organu było wydanie kontestowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odczuciu skarżącej decyzja jest krzywdząca i niezgodna z prawem. W jej ocenie nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Jeżeli zarzuty kierowane przeciwko decyzji były właściwe, wówczas należało ją uchylić i umorzyć postępowanie odwoławcze, skoro zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej A. i B. N. nie powinni być uznani za stronę postępowania, gdyż każda z działek wytyczonych od drogi wewnętrznej ma dostęp do drogi publicznej na zasadzie "quod usum". Ponadto projektowane dwa dwulokalowe budynki jednorodzinne skarżącej posiadają zaprojektowane przyłącze wody za pomocą doziemnej instalacji wody, przebiegającej w wewnętrznej drodze dojazdowej (dz. nr [...]) do działek inwestorki i jej rodziny. Rura wodna PE podłączona jest z istniejącym wodociągiem miejskim w ul. [...] (dz. nr [...]) za pomocą istniejącego przyłącza i istniejącej studzienki wodomierzowej należącej do sąsiada. Inwestorka na zlecenia ZWiK uzyskała zgodę na włączenie swojej instalacji do studzienki sąsiada za jego pisemną zgodą. Projektując doziemną instalację wody zasilającą dwa projektowane budynki jednorodzinne dwulokalowe dokonano stosownych obliczeń i złożono opracowanie projektowe do sprawdzenia i zatwierdzenia w Dziale Technicznym ZWiK, uzyskując jego pozytywną opinię. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Na rozprawie uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Mając na uwadze argumentację wyrażoną w skardze wyjaśnić należy, że druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisu, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę temu organowi uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie rozstrzyga sprawę, w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w momencie orzekania. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Łódzki uchylił decyzję organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu budowalnego oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę, wydaną w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 24 września 2014 r. Wojewoda ustalił bowiem, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i przed podjęciem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego opublikowana została uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LXXXIV/2516/23 z dnia 6 grudnia 2023 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...] i [...], która weszła w życie 6 lutego 2024 r. Zatwierdzony ową uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje swym zakresem działki, na których skarżąca zamierzała realizować przedmiotową inwestycję. Słusznie przy tym wskazał organ, że teren inwestycji zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 1RN-ZN, którego podstawowe przeznaczenie to teren rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej (§ 14 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.). Dla tego terenu jako przeznaczenie uzupełniające wskazano: teren komunikacji drogowej wewnętrznej, teren wód powierzchniowych śródlądowych, teren infrastruktury technicznej z wykluczeniem terenów: magazynu gazu, obsługi produktów naftowych i gospodarowania odpadami, teren lasu (§ 14 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p), a nadto w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy istniejącej ustalono: dopuszczenie remontu i przebudowy; dopuszczenie rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wskazanych w planie warunkach (§ 14 ust. 4 m.p.z.p.). Przy czym zabudowa istniejąca, według ustaleń planu to budynki istniejące oraz budynki w trakcie realizacji w dniu wejścia w życie planu, a także budynki posiadające w tej dacie prawo do realizacji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w przepisach odrębnych z zakresu prawa budowlanego (§ 3 pkt 11 m.p.z.p.). Jednocześnie teren inwestycji objęty jest zakazem lokalizacji zabudowy – zakazem lokalizacji budynków, co wprost wynika z treści § 5 pkt 3 m.p.z.p. Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, ze względu na to, że inwestycja, obejmująca budowę budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, jest sprzeczna z obowiązującym m.p.z.p., przy czym dostosowanie wniosku o pozwolenie na budowę do zapisów m.p.z.p. jest niemożliwe, z uwagi na ustanowiony dla terenu inwestycji, zakaz zabudowy. Stanowisko organu odwoławczego ocenić należy jako prawidłowe. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Norma wynikająca z tego przepisu zobowiązuje organ architektoniczno-budowlany do badania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy brak jest dla danego obszaru planu miejscowego. W konsekwencji, jeśli po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę zmieni się stan prawny w ten sposób, że wejdzie w życie plan miejscowy, który "zastąpi" decyzję o warunkach zabudowy, organ weryfikuje zgodność projektu budowlanego z tym planem, nie zaś z decyzją o warunkach zabudowy. Stanowisko takie wynika z zasady aktualności, która wynika z zasady legalizmu, wyrażonej m.in. w art. 6 k.p.a. i dotyczy zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu drugiej instancji. Jak już wskazano rola organu odwoławczego polega na ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wobec tego organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. : wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35). Podkreślić przy tym należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy kreuje, poprzez jej zapisy określone przeznaczenie terenu, które stanowią dla strony prawa nabyte, niemogące być następnie zmienione poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 grudnia 2019 r., II SA/Ol 831/19). Ustanowiona w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przesłanka stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest przesłanką bezwzględnie obowiązującą. Zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 23 listopada 2023 r. II OSK 559/21) Tym samym skoro w niniejszej sprawie ustalono, że przed wydaniem orzeczenia przez organ odwoławczy, dla terenu objętego przedmiotową inwestycją wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda zasadnie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze sąd wskazuje, że Wojewoda prawidłowo zastosował art. 28 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 p.b., w świetle którego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę planowana inwestycja obejmuje działkę nr [...], której, skarżący współwłaścicielami, co oznacza, że jako współwłaściciele działki [...] byli stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. W przypadku współwłasności prawo samodzielnego występowania w charakterze strony przysługuje współwłaścicielowi nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie wbrew zarzutom skargi nie było także podstaw do umorzenia postępowania przez organ odwoławczy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu, co oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, który w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a został rozpoznany negatywnie, ze względu na niezgodność inwestycji w regulacjami obowiązującego planu miejscowego. Tym samym w realiach niniejszej sprawy nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. P.K.