II SA/Łd 555/14

Dnia 30 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi Wspólnoty A w Ł. w przedmiocie wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2012 roku w sprawie II SA/Łd 577/12 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w kwocie 300 (trzysta) złotych z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej Wspólnoty A w Ł. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy A 67/69 w Ł. zaskarżyła do sądu administracyjnego niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2012r., sygn. akt II SA/Łd 577/12. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ww. wyrokiem uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], nakazującą na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A 67/69 w Ł. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z uzasadnienia wyroku wynikało, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie wyjaśniły stanu technicznego komina usytuowanego na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 67/69 oraz nie ustaliły podmiotu zobowiązanego do wykonania robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem skarżącej od daty doręczenia organowi prawomocnego odpisu wyroku należy liczyć bieg terminu, o którym jest mowa w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.". Tymczasem po przekazaniu przez organ odwoławczy odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 12 kwietnia 2013r. organ I instancji pozostawał bezczynny. W związku z powyższym pismami z dnia 11 i 21 czerwca 2013r. oraz 4 listopada 2013r. pełnomocnik wnioskodawcy wystosował zapytanie do organów administracyjnych obu instancji, na jakim etapie znajduje się obecnie postępowanie w sprawie. Po dodatkowej osobistej interwencji pełnomocnika skarżącej pracownik organu I instancji zobowiązał się podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy, jednakże pomimo złożonej obietnicy takich działań nie podjęto, w związku z czym w dniu 18 grudnia 2013r. złożono zażalenie na bezczynność organu. W końcu decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie. Następnie skarżąca podniosła, że pismem z dnia 20 marca 2014r. opowiadając na wezwanie do wykonania wyroku, organ I instancji stwierdził, iż nie jest władny do ustalenia osób winnych powstałych nieprawidłowości stanu technicznego komina usytuowanego na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 67/69. Ponadto stanął na stanowisku, iż nie jest jego obowiązkiem ustalenie podmiotu zobowiązanego do przestrzegania art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż podmiot zobowiązany został wprost wskazany w ww. przepisie i jest nim właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W ocenie skarżącej, powoływanie się na art. 61 ustawy Prawo budowlane, jako uzasadnienie decyzji umarzającej postępowanie jest błędem, skoro przyczyną wydania przez sąd administracyjny wyroku uchylającego decyzje organu był fakt nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia adresata decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę komina obok nieprawidłowości w ustaleniu jego stanu technicznego. Na tej podstawie skarżąca wniosła o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywny w kwocie 5.000 zł (pięć tysięcy złotych) oraz o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 577/12, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że w dniu 12 kwietnia 2013r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przesłał akta administracyjne dotyczące budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. A 67/69 w Ł. wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dnia 21 września 2012r. (sygn. akt II SA/Łd 577/12) w celu dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Następnie organ przyznał, że pismem z dnia 21 czerwca 2013r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do tutejszego organu nadzoru budowlanego o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Ponadto pismem z dnia 22 października 2013r. pełnomocnik skarżącej wystąpił z wnioskiem o wgląd w akta spraw dotyczących nieruchomości przy ul. A 67/69 w Ł. Po uprzednim telefonicznym ustaleniu terminu w dniu 5 listopada 2013r. umożliwiono pełnomocnikowi skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy dotyczącej stanu technicznego komina znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. A 67/69 w Ł. Dalej organ wyjaśnił, że pismem z dnia 14 stycznia 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie stanu technicznego komina zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 67/69, a następnie decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego komina usytuowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 67/69. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował, że pismem z dnia 23 stycznia 2014r. udzielił organowi wyższego stopnia wyjaśnień w powyższej sprawie w związku z zażaleniem skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie, jednocześnie przesyłając akta przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót budowlanych na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 67/69 postanowił odmówić wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W dniu 14 marca 2014r. wpłynęło do organu wniesione przez skarżącą wezwanie do wykonania w terminie 7 dni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2012r., sygn. akt II SA/Łd 577/12, na które organ udzielił odpowiedzi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że od decyzji z dnia [...], nr [...], nie złożyła odwołania, a zatem jest ona ostateczna. Tym samym można w ocenie organu Wspólnota Mieszkaniowa zgodziła się z rozstrzygnięciem w ww. sprawie. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącą zarzutu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że w omawianym przypadku wobec faktu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego komina usytuowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 67/69 przestał istnieć przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego. W świetle powyższego i wobec faktu, iż organ wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie zarzuty przedmiotowej skargi są bezzasadne. W związku z tym organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." – w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Brzmienie powołanego wyżej przepisu jest jednoznaczne i nie może budzić żadnych wątpliwości. Badając zasadność przedmiotowej skargi sąd miał zatem obowiązek ustalić, czy po wydaniu wyroku z dnia 21 września 2012r., sygn. akt II SA/Łd 577/12, organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z bezczynnością organu administracji mamy zatem do czynienia wtedy, gdy w ustawowym terminie, zakreślonym przez art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, natomiast o przewlekłości postępowania możemy mówić wtedy, gdy co prawda organ wydaje merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, ale z uchybieniem wskazanych wyżej terminów. Innymi słowy nie chodzi tylko o to, żeby organ zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji, czy też w innej prawnie dopuszczalnej formie, ale również o to, by uczynił to z poszanowaniem procedury, zwłaszcza dotyczącej zachowania terminów. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 12 kwietnia 2013r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przesłał organowi I instancji akta dotyczące komina zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 67/69 w Ł. wraz z kopią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dnia 21 września 2012r. (sygn. akt II SA/Łd 577/12) w celu dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji powinien zatem wydać merytoryczne rozstrzygnięcie najpóźniej w terminie dwóch miesięcy od dnia przekazania akt sprawy przez organ odwoławczy. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pozostawał bezczynny, aż do wydania w dniu [...] decyzji nr [...], o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Z tego wniosek, że rozstrzygnięcie zapadło z przekroczeniem ustawowego terminu o ponad 7 miesięcy. Organ I instancji ignorował także kolejne zapytania pełnomocnika skarżącej o stan sprawy i dopiero interwencja polegająca na złożeniu zażalenia na bezczynność w trybie art. 37 K.p.a. skłoniły Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy z całą stanowczością, że organ I instancji po otrzymaniu akt sprawy wraz z kopią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dnia 21 września 2012r. (sygn. akt II SA/Łd 577/12) prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co musiało skutkować uwzględnieniem skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny, na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Jednocześnie, przy ustalaniu wysokości grzywny, sąd uwzględnił fakt, że organ wydając decyzję zakończył postępowanie w przedmiotowej sprawie i uznał, że orzeczona grzywna jest adekwatna do stopnia naruszenia przez organ przepisów postępowania. W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że sąd orzekając na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. nie może nakładać na organ obowiązku wykonania prawomocnego wyroku, a jedynie jest uprawniony do wymierzenia grzywny. Zobowiązanie organu do określonego działania może wynikać jedynie z uwzględnienia skargi na bezczynność, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd nie jest również uprawniony do oceny wydanej w sprawie decyzji. Wymierzenie grzywny w oparciu o przepis art. 154 § 1 P.p.s.a. nie jest bowiem możliwe z powodu tego, iż w ocenie skarżącej wydane przez organ rozstrzygnięcie nie uwzględnia wytycznych wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2012r. (sygn. akt II SA/Łd 577/12). Nie można zapominać o tym, że stronie niezadowolonej z decyzji organu I instancji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, a na rozstrzygnięcie organu odwoławczego skarga do sądu administracyjnego. Dlatego w tym zakresie zarzuty skargi pozostają bez znaczenia dla wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. LP