II SA/Łd 556/03

Dnia 17 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi -Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień, Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska, Asesor WSA: Renata Kubot - Szustowska (spr.), , Protokolant: asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi E. J. i W. J. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] nr [...](znak [..]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [..] nr [..], znak [..]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz E. J. i W. J. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [..] z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126 ze zm.) nakazał E. i W. małżonkom J. rozebranie budynku garażowo-gospodarczego, zlokalizowanego na działce Towarzystwa Budownictwa Społecznego "Z" w Z., przy ul. D., zrealizowanego samowolnie tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu 15 stycznia 2003r. ustalono, że na działce, będącej w zarządzie Towarzystwa Budownictwa Społecznego "A", zlokalizowany jest parterowy budynek garażowo – gospodarczy, o konstrukcji drewnianej, usytuowany w linii granicy południowej na działki. Wymiary rzutu poziomego budynku wynoszą 4,20m x 5,30m. Budynek został, zdaniem organu, wykonany samowolnie w 2002r. przez E. i W. małżonków J. w przybliżeniu miejsca lokalizacji użytkowanych wcześniej przez zobowiązanych, rozebranych komórek. W tej sytuacji koniecznym jest, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A., orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższego orzeczenia złożyli E. i W. małżonkowie J., podnosząc, iż w 2002r. dokonali jedynie "remontu kapitalnego" użytkowanego od wielu lat budynku garażowo – gospodarczego, z którego korzystają na podstawie umowy z Towarzystwem Budownictwa Społecznego "A", w Z. Remont ten został przeprowadzony ponieważ obiekt groził zawaleniem, zaś bieżące naprawy okazały się nieskuteczne. Podnieśli, iż ich działania przedsięwzięte zostały w dobrej wierze, zaś przeprowadzony remont polegał na "wymianie elementów" i "nieznacznej zmianie długości" obiektu. Wskazali także, iż uzyskując ustną zgodę zarządcy nieruchomości , inwestorzy pozostawali w przekonaniu, iż żadnych innych formalności urzędowych nie muszą już "załatwiać". W konkluzji wnieśli o uchylenie decyzji rozbiórkowej, zobowiązując się do przedłożenia wymaganej przez prawo dokumentacji technicznej, celem zgłoszenia obiektu do użytkowania. Decyzja nr [..] z dnia [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r. , poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 106 z 2000., poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenia, podnosząc w uzasadnieniu, iż inwestorzy nie dopełnili obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę garażu, naruszając tym samym dyspozycję art. 28 ustawy prawo budowlane. Tym samym prawidłowo zastosowana została sankcja rozbiórkowa z art. 48 cytowanej ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że "fakt, iż obiekt garażowo – gospodarczy wybudowany został w miejscu wyremontowanego budynku gospodarczego nie może mieć wpływu na uchylenie skarżonej decyzji". W protokole oględzin nie ma bowiem mowy o remoncie obiektu, lecz o jego wzniesieniu na nowo. Ponadto, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nowy budynek ma zmienione elementy konstrukcyjne, w takim zaś wypadku, przystępując do remontu, niezbędne jest posiadanie pozwolenia na budowę. Organ I instancji nie był zatem władny wydać innej decyzji niż nakazującej rozbiórkę obiektu, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli E. i W. małżonkowie J., podnosząc, iż nie wznosili obiektu garażowo – gospodarczego a jedynie wyremontowali, za zgodą administratora nieruchomości, wydaną w obecności inspektora nadzoru budowlanego, użytkowaną od 20 lat drewnianą komórkę. Obiekt ten wymagał gruntownego remontu, ponieważ jego niekorzystne położenie (najniższy rejon nieruchomości), sprawiało, iż zalewany był wodami opadowymi, co doprowadziło do przegnicia słupków konstrukcyjnych, ścian i poszycia. Dokonali zatem wymiany przegniłych i spróchniałych elementów na nowe oraz ustawienia słupków konstrukcyjnych na blokach betonowych. Nieznacznej zmianie uległa przy tym długość komórki. Nie jest ona obiektem trwale związanym z gruntem, zatem nadużyciem jest określanie jej mianem budynku. Podnieśli również, iż oględziny zostały przez organ I instancji przeprowadzone nierzetelnie, zaś w ich trakcie nie zanotowano w protokole, zgłaszanych przezeń zastrzeżeń. Nie ustalono również stanu pierwotnego przedmiotowego obiektu, opierając się wyłącznie na "zgłaszanych oszczerstwach osoby składającej donos" . Przedkładając pisemne oświadczenie E. P., podnieśli, iż w stanie dowieść, dokonania remontu obiektu gospodarczego, wbrew zawartym w zaskarżonej decyzji ustaleniom. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia [..] wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach. Prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreślona kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoja na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia spraw, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w szczególności w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W badanej sprawie zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie przeprowadziły koniecznego postępowania dowodowego, celem ustalenia jakiego rodzaju roboty budowlane wykonali inwestorzy, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę oraz ewentualnie jakie konsekwencje pociąga za sobą jego posiadanie. Jakkolwiek bowiem poza sporem pozostaje, iż roboty budowlane przeprowadzone zostały przez inwestorów w warunkach samowoli, odpowiednia ich kwalifikacja pozwoli na zastosowanie w rozpoznawanej sprawie właściwej normy prawnej. Art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przewidywał bowiem obligatoryjny nakaz rozbiórki jedynie do obiektu budowlanego lub jego części będącego jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 7 cytowanej ustawy, budowa jest tylko jedną z kategorii robót budowlanych. Poza zakresem dyspozycji art. 48 ustawy pozostają zatem m.in. montaż i remont obiektu budowlanego (por. Uchwałę Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997r., OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). Definicja legalna remontu, zawarta w art. 3 ust.8 cytowanej ustawy, określa natomiast, że remontem jest wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest na tyle szczątkowy, że nie pozwala na jednoznaczne określenie zakresu wykonanych przez skarżących robót. Protokół oględzin, przeprowadzonych w dniu 15 stycznia 2000r. poza kategorycznym stanowiskiem "kontrolujących" ("w ocenie kontrolujących budynek wzniesiono na nowo"), nie zawiera w zasadzie żadnego materiału, który mógłby uzasadniać uznanie przeprowadzonej czynności za dowód. Ponieważ jest to jedyny dowód w badanej sprawie, zasadne są zarzuty skargi, dotyczące nieustalenia stanu faktycznego, koniecznego do jej prawidłowego załatwienia. Za niewystarczające uznać też należy, uzasadnienie (a w zasadzie jego brak) dla pozbawienia M. G. przymiotu strony w postępowaniu, zawarte w skierowanym doń piśmie z dnia 3 stycznia 2003r. Nie przesądzając bowiem kwestii interesu prawnego osoby, z której inicjatywy wszczęte zostało postępowanie, proste powołanie się na "art. 28 k.p.a.", dla wykluczenia jest z kręgu stron postępowania, ocenić należy jako wadliwe (zwłaszcza że, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy dowodu doręczenia, powiadomiono ją o terminie oględzin). Reasumując, biorąc pod uwagę wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [..] Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast, rozstrzygnięto w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż solidarnemu zasądzeniu na rzecz skarżących podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.