II SA/Łd 557/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. przy udziale --- sprawy ze skargi T. M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy wglądu do akt sprawy - uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 74 § 2 oraz art. 125 § 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia T.M.F. na odmowę wglądu do akt sprawy, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Organ wskazał, iż T.M.F. w dniu 19 marca 2007 roku zgłosił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-B. celem udostępnienia akt sprawy, w której jest stroną. Ze względu na konieczność uzupełnienia dokumentacji organ ustalił z wnioskodawcą termin udostępnienia akt sprawy na dzień 21 marca 2007 roku. W dniu 20 marca 2007 roku T.M.F. ponownie zgłosił się do siedziby organu, celem zapoznania się z aktami sprawy. Wobec nieudostępnienia przez organ akt sprawy T.M.F. w dniu 20 marca 2007 roku wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. w przedmiocie odmowy udostępnienia do wglądu akt w sprawie [...], w której jest stroną. Kolegium stwierdzając niedopuszczalność zażalenia wskazało, iż zgodnie z art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie postanowienie o odmowie udostępnienia stronie akt sprawy nie zostało w ogóle wydane. Ze względu na okoliczność, iż zażalenie zostało wniesione w stosunku do postanowienia, które nie rozpoczęło bytu w obrocie prawnym to nie może wiązać organu administracji, do którego zostało skierowane. W dniu 9 maja 2007 roku T.M.F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie. Skarżący podniósł, iż postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy organ ogłosił w formie ustnej w dniu 19 i 20 marca 2007 roku, co stosownie do art. 141 § 2 kpa sprawia, że przysługiwało mu zażalenie w tejże sprawie. Ponadto T.M.F. wskazał na nieprawidłowe, w jego ocenie, potraktowanie go przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi Filia Ł.-B.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wskazał, iż wbrew twierdzeniom strony nie można mówić o ustnym ogłoszeniu postanowienia, ponieważ w sprawie nie został sporządzony protokół, pod którym skarżący złożyłby swój podpis, który jest wymagany stosownie do art. 67 § 2 pkt 5 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Sąd administracyjny kontroluje legalność wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa przez organ. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi zaś podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Z treścią przywołanego przepisu koresponduje przepis art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizacja obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. jednym z obligatoryjnych składników decyzji jest uzasadnienie faktyczne, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ nie poczynił pełnych ustaleń faktycznych, które w sposób oczywisty wskazywałyby, iż intencją T.M.F. było wniesienie zażalenia w trybie art. 74 § 2 k.p.a.. Ponadto możliwość dokonania oceny rzeczywistego zamiaru skarżącego wyklucza brak w aktach administracyjnych sprawy zażalenia inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Zakwalifikowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zażalenia T.M.F. inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie jako środka zaskarżenia w rozumieniu art. 74 § 2 k.p.a. budzi uzasadnione wątpliwości, albowiem z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy nie sposób jednoznacznie stwierdzić, iż intencją skarżącego było wniesienie zażalenia właśnie w tym trybie. Brak przedmiotowego zażalenia w aktach administracyjnych sprawy sprawia, iż Sąd nie jest w stanie dokonać pełnej oceny poprawności przyjętego i realizowanego przez organ założenia, kwalifikującego zażalenie skarżącego do wskazanego wyżej trybu. W ocenie Sądu nie można wykluczyć, iż zażalenie skarżącego mogło mieć charakter środka prawnego w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. odnoszącego się do bezczynności organu administracji. Skoro bowiem intencją skarżącego była chęć zapoznania się z aktami sprawy to wydaje się, że w sytuacji niesformalizowanej odmowy dostępności do akt przez organ, zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynym środkiem prawnym służącym do realizacji uprawnienia wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a.. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do decydowania za stronę o charakterze jej żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do błędnego zrozumienia intencji osoby wnoszącej podanie. Sprawa administracyjna powinna być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. W razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony a nie do organu administracji. Jeśli pismo napisane jest nieporadnie i niezrozumiale, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 roku sygn. akt I SA/Wa 2238/05 LEX nr 232909). Niezasadnym jest natomiast pogląd skarżącego, że organ wydał ustne postanowienie o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, zgodnie z art. 72 § 2 k.p.a.. W niniejszej sprawie postanowienie w powyższym trybie w ogóle nie zostało przez organ wydane. W tym aspekcie należy podzielić stanowisko Kolegium, iż wbrew twierdzeniu skarżącego, postanowienie o odmowie udostępnienia akt nie nastąpiło formie ustnej. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą "pisemności" wyrażoną w art. 14 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy administracyjnej następuje w formie pisemnej. Odstępstwo od tejże zasady jest dopuszczalne jedynie w razie zaistnienia przesłanek skonkretyzowanych w art. 14 § 2 k.p.a. i wymaga od organu utrwalenia istotnych motywów takiego załatwienia sprawy w formie protokołu (art. 67 § 2 pkt 5 kpa). Konkludując uznać należy, iż postępowanie administracyjne, przeprowadzone w sprawie niniejszej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie czyni zadość zasadom rzetelnej procedury w zakresie ustalenia rzeczywistej woli skarżącego i co za tym idzie przyjęcia właściwej w sprawie formy postępowania. W konsekwencji, zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie hipotetycznego przyjęcia, że intencją T.F. było wniesienie zażalenia a trybie art. 74 § 2 k.p.a.. Stanowisko organu nie zostało poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie rzeczywistego żądania strony, a ponadto nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, co sprawia, iż zaskarżone postanowienie jako naruszające art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. podlega uchyleniu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ załączy zażalenie, podejmie wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, uzupełni brakujący materiał dowodowy, po czym w oparciu o zebrane dowody ustali w sposób nie budzący wątpliwości rzeczywiste intencje skarżącego, co pozwoli na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. P.Pie.