II SA/Łd 558/19

Dnia 15 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Paweł Kowalski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona oddala skargę. Ak. Prezydent Miasta Ł., pismami z dnia [...] roku skierowanymi do A. i D.S., jako współużytkowników wieczystych w [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9, działka nr 68/41 w obrębie [...], o łącznej pow. 8815 m2 KW nr [...] - gruntu związanego z lokalem mieszkalnym, na podstawie art. 77 i 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze z m., dalej jako u.g.n.), wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i ustalił nową wysokość tej opłaty w wysokości 415,59 zł. W obu pismach, organ powołał się na operat szacunkowy nieruchomości gruntowej z dnia [...] r., zgodnie z którym wartość gruntu uległa zmianie, co uzasadnia ustalenie nowej opłaty. Wnioskiem z dnia [...] r. A. i D.S. wnieśli o ustalenie, że wskazana aktualizacja opłaty rocznej jest w całości nieuzasadniona, ewentualnie, że jest uzasadniona w niższej wysokości, kwestionując sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Zdaniem wnioskodawców, przyjęta przez rzeczoznawcę metoda ceny średniej jest nieadekwatna i doprowadziła do zawyżenia wartości nieruchomości, baza danych nieruchomości przyjętych w operacie szacunkowym nie zawiera nieruchomości podobnych do siebie, rzeczoznawca bowiem wziął pod uwagę te same nieruchomości porównawcze zarówno w operacie dotyczącym nieruchomości pod budynkiem, jak i nieruchomości drogowej, co jest sprzeczne z zasadami sporządzania operatów. Nadto rzeczoznawca miał pominąć istnienie ograniczonych praw rzeczowych, a także wyłączenie znacznej cześć nieruchomości z użytkowania ze względu na pas ochrony podziemnej sieci uzbrojenia. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło postępowanie na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. 2019 poz. 270 ze zm., dalej jako ustawa zmieniająca). Organ powołał się również na treść art. 232, 238 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. 2016, poz. 830 ze zm.), art. 77 ust. 1 i 3, art. 174 ust. 2 u.g.n., art. 1, 7, 9 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tj. Dz. U. 2018 poz. 1716 ze zm.). W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 4 ust. 2 w/w ustawy warunkujące umorzenie postępowania, tj. wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po dniu [...] r. oraz fakt, iż wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem [...] r. Organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło [...] roku, tj. z dniem złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosku przez A. i D.S. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Natomiast w celu sprawdzenia wystąpienia drugiej z przesłanek powołano się na oświadczenie P.F., współużytkownika nieruchomości (pismo z dnia [...] r.), że nie zostało mu doręczone wypowiedzenie opłaty rocznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Gmina Miasto Ł.zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez błędne jego zastosowanie, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zostało wszczęte przed dniem [...] r., naruszenie art. 79 ust. 3 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, naruszenie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jednocześnie podkreślając, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu zleceniem w dniu [...] r. operatów szacunkowych, zaś operat został sporządzony w dniu [...] r., tym samy postępowanie nie powinno zostać umorzone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, ze działania podjęte przez właściciela nieruchomości w czasie między zleceniem sporządzenia operatu a dokonaniem wypowiedzenia nie mogą być uznane za postępowanie w rozumieniu 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W toku postępowania sądowego pełnomocnik strony skarżącej złożył dowody doręczenia współużytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. A 9 i potwierdził, że Gmina nie dysponuje dowodami doręczenia pism wypowiadających opłatę z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości P.F., jednemu ze współużytkowników (pismo strony skarżącej – k.[...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W istocie przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia i stosowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U.2019.270, dalej jako ustawa zmieniająca). Ustawa ta weszła w życie w dniu 13 lutego 2019 r.. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (dalej jako postepowanie aktualizacyjne)zostało wszczęte po dniu [...] r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem [...] r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Spór między Gminą Miasto Ł. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. dotyczy określenia daty wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, o którym mowa w powołanym przepisie. W ocenie Gminy Miasto Ł. datę wszczęcia postępowania wyznacza zlecenie przez właściciela gruntu sporządzenia operatu szacunkowego, "a przynajmniej jego sporządzenie", zdaniem SKO zaś dzień złożenia przez użytkownika wieczystego do Kolegium wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Rację w tym sporze należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Nie są sporne następujące okoliczności faktyczne sprawy: zdarzenia w postaci zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego wartości gruntu, czy też sporządzenie owego operatu nastąpiły przed dniem [...] r., wniosek uczestników postępowania A. i D.S., dotyczący wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej został złożony w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w dniu [...] r., nadto nie wszyscy współużytkownicy wieczyści działki gruntu otrzymali wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej przed dniem [...] r.. W szczególności takiego wypowiedzenia nie otrzymał P.F. Złożył on stosowne oświadczenie, Gmina w toku postępowania sądowego potwierdziła, że nie dysponuje doręczenia P.F. wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości przy ul. A 9. Przyznanie powyższej okoliczności czyni bezprzedmiotowymi zarzuty nieudokumentowania spornego faktu przez Kolegium. Wobec tak zarysowanego sporu wyjaśnić należy, że co do zasady kwestia podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Jednakże niektóre z rozstrzygnięć wydawanych w związku z aktualizacją opłaty weryfikowane są w trybie sądowoadministracyjnym. Zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 77-82 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej jako u.g.n.) Zgodnie z art. 77 ust. 3 tej ustawy, aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, (art. 77 ust. 1) nie częściej niż raz na trzy lata, o ile wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Owej aktualizacji dokonuje organ właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 78 ust. 1). Z kolei zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 u.g.n. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty wraz z ofertą przyjęcia nowej jej wysokości użytkownik wieczysty może złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W ocenie sądu, działania właściciela nieruchomości, opisane w art. 77-78 u.g.n. nie są postępowaniem w rozumieniu art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r.. Takie czynności jak zlecenie biegłemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego, zapoznanie się z jego treścią mają charakter analityczny, zmierzający do ustalenia, czy spełniony jest zasadniczy warunek zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Mogą więc, ale nie muszą prowadzić do wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej na przykład wówczas, gdy z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego będzie wynikało, że wartość nieruchomości gruntowej nie uległa zmianie. Wypowiedzenie z kolei ma charakter ściśle cywilistyczny, w istocie stanowi wyraz woli właściciela nieruchomości zmiany jednego z istotnych postanowień umowy o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste, które także jest instytucją prawa cywilnego (uregulowaną w art. 232-243 kc). Pomimo, iż dokonywane jest ono przez właściwy organ reprezentujący właściciela gruntu, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia w rozumieniu przepisów k.p.a.). Poddanie kontroli administracyjnej wypowiedzenia przed ewentualnym sporem cywilnym (przed sądem powszechnym) nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy zawarte w art. 77 u.g.n pełnią w istocie funkcję ochrony użytkowników wieczystych, ograniczając możliwość dowolnego kształtowania wysokości opłaty rocznej, a także ograniczając ilość owych zmian w trakcie trwania umowy. Przepisy te więc ograniczają uprawnienia składające się na treść prawa własności. Należy zwrócić uwagę jeszcze na jedną okoliczność, otóż jedynymi przepisami proceduralnymi, które mają zastosowanie w działaniach właściciela zmierzających do zmiany wysokości opłaty rocznej są przepisy dotyczące doręczeń, zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (art.78 ust.1 u.g.n in fine). Powoduje to, że nie można ustalić momentu, w którym "postępowanie" jest wszczęte, jakie zdarzenie wywołuje taki skutek, czy pozyskanie przez właściciela informacji, że nastąpiły zmiany cen na rynku nieruchomości gruntowych, czy zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, czy wreszcie data wpływu owego operatu do organu właściciela nieruchomości (dotyczy to aktualizacji dokonywanej z urzędu). W przypadku aktualizacji dokonywanej na wniosek użytkownika wieczystego (art. 81 u.g.n.) także istnieją opisane wcześniej dylematy, a to z tego powodu, że jedynymi przepisami k.p.a., które mają zastosowanie w działaniach aktualizacyjnych właściciela gruntu, są przepisy dotyczące doręczeń. Znamienne przy tym jest to, że nawet autor skargi ma problem ze wskazaniem jakie zdarzenie wywołuje skutek w postaci wszczęcia postępowania z punktu widzenia proponowanej w skardze wykładni art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r.. Autor skargi alternatywnie wskazuje na moment (datę) zlecenia operatu, bądź jego sporządzenia. Jak wyżej wskazano, sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyznał rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że datą wszczęcia postępowania, o której mowa w komentowanych przepisach ustawy zmieniającej jest data złożenia wniosku użytkownika wieczystego do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości. Postępowanie jakie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku skierowanego przeciwko aktualizacji opłaty nie jest postępowaniem administracyjnym. Niemniej jednak do owego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). W ocenie sądu opisane w art. 79 ust.7 u.g.n odesłanie m.in. do przepisów dotyczących postępowania zawartych w k.p.a. ma charakter kluczowy. Otóż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Z zacytowanych przepisów, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu, które toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, ściśle wynika moment wszczęcia owego postępowania – jest nik data złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego. Jak już wyżej podniesiono, praktycznie nie ma możliwości wskazania takiego momentu w zakresie działań właściciela nieruchomości opisanych w art. 77 u.g.n.. Argument zawarty w skardze, zgodnie z którym przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. prowadzi do zdyskwalifikowania mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej wspomniano, w postępowaniu przed SKO mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu zawarte w k.p.a.. W postępowaniu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Wobec zasady swobodnej oceny dowodów, a także nieograniczonego katalogu środków dowodowych (z wyjątkiem dowodów sprzecznych z prawem), z punktu widzenia "mocy dowodowej" nie ma znaczenia, czy operat szacunkowy sporządzony został w ramach postępowania aktualizacyjnego, czy też poza tym postępowaniem. Poza sporem w niniejszej sprawie, jest, że od kwestionowanego orzeczenia SKO przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Reasumując rozważania, należało uznać, że skoro wszczęcie postępowania aktualizacyjnego nastąpiło w chwili wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., co nastąpiło po dniu [...] roku (w dniu [...] r.), zaś przed dniem [...] roku nie wszyscy współużytkownicy wieczyści otrzymali wypowiedzenia, ziściły się przesłanki umorzenia postepowania, wymienione w art. 4 ust.2 ustawy zmieniającej. Wobec tego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zatem skargę należało oddalić na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.20-18.1302 ze zm.) . E.S.