II SA/Łd 559/04

Dnia 10 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, Po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi S.G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz S.G. kwotę 100,00 (sto) złotych z tytułu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Łd 559 / 04 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par. l pkt 2 w związku z przepisem art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez M. i A. małżonków C. na postanowienie z dnia [...], Nr [...], wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., nakładające na M. i A. małżonków C. opłatę legalizacyjną w wysokości 3.000,00 złotych uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na skarżących opłatę legalizacyjną w wysokości 3.000,00 złotych dotyczącą legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych prowadzonych przy budowie instalacji zbiornikowej na gaz płynny, na działce o nr geodezyjnym [...] położonej w B. przy ulicy A 28. Od tego postanowienia M. i A. małżonkowie C. wnieśli zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., twierdząc, iż narusza ono przepisy art. 7 – 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. oraz przepis art. l Konstytucji RP, gdyż w trakcie budowy dysponowali zgłoszeniem dokonanym w dniu 27 sierpnia 2003 roku w Starostwie Powiatowym w B.. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 29 ust. l pkt 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku instalacja zbiorników na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności nie większej niż 7 metrów sześciennych, nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 30 ust. l pkt. l powyższej ustawy, zobowiązuje inwestora do zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy takiego zbiornika na gaz płynny. Zgłoszenia takiego należy dokonać przed terminem rozpoczęcia robot budowlanych, a do ich wykonania można przystąpić jeżeli organ nie wniesie w terminie 30 dni sprzeciwu, na co wskazuje przepis art. 30 ust. 5 omawianej ustawy. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym w B., zgłoszenia zamiaru budowy zbiornika na gaz płynny w dniu 27 sierpnia 2003 roku. W zgłoszeniu tym określono termin rozpoczęcia robót budowlanych na dzień 28 sierpnia 2003 roku. Następnie pismem, z dnia 8 września 2003 roku Starosta Powiatowy w B. poinformował M. i A. małżonków C., iż nie zgłasza sprzeciwu w sprawie przyjętego zgłoszenia wykonania instalacji zbiornika na gaz propan – butan na działce położonej w B. przy ulicy A 28. Dalej organ wskazał, iż inwestor roboty budowlane rozpoczął zgodnie z terminem określonym w zgłoszeniu, to jest w dniu 28 sierpnia 2003 roku, a po zakończeniu robót pismem z dnia 8 października 2003 roku poinformował organ, który przyjął zgłoszenie, że roboty zostały zakończone. Organ odwoławczy ustalił również, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Starosty Powiatowego w B. skierowane do A.W. – C. stwierdzające, że pracownik urzędu udzielając informacji w sprawie robót objętych zgłoszeniem, po przejrzeniu projektu budowlanego poinformował, iż organ przyjmujący zgłoszenie nie wniesie sprzeciwu. Wobec powyższych okoliczności – zdaniem organu odwoławczego – nie można uznać, że działania inwestora polegające na realizacji przedmiotowej instalacji były nielegalne. Organ wskazał, iż nieprawidłowe było natomiast przyjęcie zgłoszenia, ze względu na brak reakcji organu na określony w zgłoszeniu termin przystąpienia do robót budowlanych naruszający wskazany wyżej przepis art. 30 ust. 5 omawianej ustawy. Organ przyjmujący zgłoszenie miał obowiązek poinformowania strony o trzydziestodniowym terminie, w którym organ ma prawo wnieść sprzeciw. Należy stwierdzić, że skoro zgłoszenie zostało przyjęte ze wskazaną datą rozpoczęcia robót określoną na dzień następny po jego złożeniu, a organ administracji architektoniczno- budowlanej zaakceptował tę datę, co wynika z pism Starosty Powiatowego w B., to bezzasadne jest ustalanie opłaty legalizacyjnej. Mając na uwadze także treść przepisu art. 9 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz że organy zobowiązane są czuwać nad tym aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, organ odwoławczy uznał zasadność zażalenia i zawartych w nim zarzutów. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż brak jest podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 49 b ustawy – Prawo budowlane. W związku z powyższym uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej. W dniu 3 czerwca 2004 roku skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S.G. domagając się jego uchylenia i utrzymania w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] nakładającego na małżonków C. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a także wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w dniu 25 sierpnia 2003 roku małżonkowie C., właściciele nieruchomości w B. przy ulicy A 28 rozpoczęli nową inwestycję budowlaną polegającą na wykopaniu fundamentu i rowu łączącego ów fundament z budynkiem mieszkalnym. W dniu tym skarżący udał się do "Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w B." celem uzyskania informacji czy małżonkowie C. mają pozwolenie organów administracji na prowadzenie powyższych robót budowlanych. Tam został poinformowany, iż z takim pytaniem może się zwrócić się na piśmie do Starostwa Powiatowego. Podanie w tej sprawie skarżący złożył jeszcze w dniu 25 sierpnia 2003 roku. W piśmie, które otrzymał w dniu 15 września 2003 roku Starostwo Powiatowe w B. poinformowało go, iż inwestycja o którą pyta jest realizowana na podstawie decyzji NR [...] z dnia [...]. Dalej skarżący wskazał, iż w powyższej decyzji nie ma jednak żadnej wzmianki o budowie przyłącza gazowego, bowiem dotyczy ona tylko nadbudowy budynku mieszkalnego. Decyzja na nadbudowę wymagała otrzymania pozwolenia, zaś przyłącze gazowe jedynie zgłoszenia wykonania robót. Otrzymana odpowiedź nie była dla skarżącego satysfakcjonująca, bowiem skarżący otrzymał wyjaśnienie w kwestii, w której był już od marca 2003 roku poinformowany. W rozmowie z pracownikiem organu skarżący wyjaśnił, iż chodzi mu wyłącznie o roboty polegające na wykonaniu wykopów na nieruchomości małżonków C.. W oczekiwaniu na odpowiedź Starostwa Powiatowego w B., w dniu 1 września 2003 roku skarżący wystosował pismo do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. z prośbą o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego między innymi w przedmiocie legalności budowy przyłącza gazowego. Skarżący podniósł, iż w dniu 10 września 2003 roku od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. otrzymał informację o wszczęciu postępowania w tej sprawie, natomiast odpowiedź ze Starostwa Powiatowego w B. otrzymałem w dniu 15 września 2003 roku. Odnosząc się do kwestionowanego postanowienia skarżący podniósł, iż w dniu 25 sierpnia 2003 roku małżonkowie C. rozpoczęli prace związane z budową przyłącza na gaz płynny do budynku (prace te to wykop fundamentu pod zbiornik na gaz i wykop rowu od fundamentu do budynku mieszkalnego. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, iż "inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym w B. zgłoszenia zamiaru budowy zbiornika na gaz płynny w dniu 27 sierpnia 2003 roku, określając w tym zgłoszeniu termin rozpoczęcia robót budowlanych na dzień 28 sierpnia 2003 roku. Zdaniem skarżącego stwierdzenie to zaprzecza faktom, gdyż roboty rozpoczęto w dniu 25 sierpnia 2003 roku, a nie jak sugeruje inwestor w dniu 28 sierpnia 2003 roku. Na powyższą okoliczność skarżący wskazał dowód z zeznań dwóch świadków. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na to, iż w dniu 25 sierpnia 2003 roku złożył w Starostwie Powiatowym w B. pismo w celu uzyskania informacji w realizowanej inwestycji. Podkreślił, iż w dniu 28 sierpnia 2003 roku prace budowlane były już w stopniu zaawansowanym, bowiem butla na gaz była posadowiona na fundamencie wykonanym w dniu 25 sierpnia 2003 roku. Skarżący wskazał nadto, iż w piśmie z dnia 8 września 2003 roku Starosta Powiatowy w B. poinformował małżonków C., iż nie zgłasza sprzeciwu w sprawie przyjętego zgłoszenia wykonania instalacji zbiornika na gaz propan – butan, ale ta informacja była przekazana 14 dni po dacie rozpoczęcia prac budowlanych. Zdaniem skarżącego organ przyjmujący zgłoszenie wywiązał się z obowiązku poinformowania strony o 30 dniowym terminie, w którym organ ma prawo wnieść sprzeciw wobec planowanej inwestycji, co więcej w jego ocenie od osób, które posiadają profesjonalną wiedzę prawniczą (A.C. prokurator, zaś M.C. policjant) należy wymagać więcej niż od przeciętnego człowieka. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: u.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 u.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując postępowanie organów administracji doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa, wobec czego uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Podstawą materialnoprawną postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest przepis art. 49 b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207 poz. 2016 ze zm) stanowiący o tym, iż wobec obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ nie może zostać orzeczony nakaz rozbiórki jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Takiej sytuacji organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w przepisach o zgłoszeniu zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej przepis art. 49 b ust 4 omawianej ustawy stanowi, iż w razie gdy zachodzą powyższe okoliczności organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy ferując zaskarżone postanowienie doszedł do przekonania, iż władny jest w następstwie rozpoznania sprawy wydać postanowienie o uchyleniu postanowienia organu I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie. Formalnie rzecz ujmując przepis art. 138 par. 1 pkt 2 in fine daje organowi odwoławczemu taką kompetencję. Skorzystanie jednak z powyższego uprawnienia możliwe jest tylko wówczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż postępowania w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W realiach niniejszej sprawy owej bezprzedmiotowości organ odwoławczy upatruje w tezie, iż inwestorzy rozpoczęli prace budowlane przy instalacji zbiornikowej na gaz płynny w następstwie dokonanego zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu o zamiarze przystąpienie do powyższych robót. Sąd gotów jest podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż organ architektoniczno – budowlany w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane informując inwestora ustnie, iż nie wniesie sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru realizacji inwestycji. Wypada zgodzić się z generalną tezą organu odwoławczego, iż strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprzestrzegania przez organy administracji określonych przez prawo procedur postępowania. Obarczanie inwestora konsekwencjami takich działań organów byłoby jaskrawym podkopaniem kodeksowej zasady postępowania administracyjnego – pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Pomimo powyższej konstatacji wskazać należy, iż uwadze organów obu instancji uszła równie ważna okoliczność, a mianowicie rzeczywisty moment rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych przy wykonywaniu instalacji zbiornikowej. Okoliczność powyższa ma równie ważne znaczenie dla możliwości postawienia inwestorom zarzutu samowolnego prowadzenia robót budowlanych, jak rozpoczęcie tych robót zanim organ – w ustawowym terminie – wypowiedział się o wniesieniu sprzeciwu wobec planowanej inwestycji (art. 30 ust. 5 omawianej ustawy). W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż okoliczności związane z datą rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych przy realizacji inwestycji zbiornikowej nie były przedmiotem jakichkolwiek dociekań. Organ I instancji kwestii tej nie poświęcił w ogóle uwagi skupiając się na ustaleniu, iż prace budowlane zostały rozpoczęte zanim upłynął 30 dniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy z kolei ustalając ową datę na dzień 28 sierpnia 2003 roku zupełnie pominął ocenę podnoszonej przez skarżącego okoliczności, iż prace te zostały rozpoczęte w dniu 25 sierpnia 2003 roku, a więc jeszcze przed notyfikacją zamiaru wykonania powyższej inwestycji. W szczególności organ odwoławczy pominął zupełnie aktywność skarżącego, który już w dniu 25 sierpnia 2003 roku rozpoczął w organach administracji publicznej starania o wyjaśnienie rodzaju prowadzonych na sąsiedniej działce prac budowlanych. Skarżący podniósł, iż owe działania były bezpośrednim następstwem dostrzeżenia prowadzonych robót przy budowie zbiornika na gaz płynny wraz z instalacją. Wyjaśnienie powyższych kwestii ma kapitalne znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem pozwoli na udzielenie odpowiedzi na stawiany zarzut samowolnego rozpoczęcia przez inwestorów prac budowlanych. Skoro jednak okoliczności te nie były przedmiotem analizy i oceny organów administracji, to tym samym wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 par. 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Nie można bowiem powiedzieć, iż w toku postępowania administracyjnego organy stosując się do kodeksowej zasady prawdy obiektywnej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w celu zweryfikowanie twierdzeń strony i uczestników postępowania. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" u.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne stało się stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (152 u.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 u.p.s.a.) Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.