II SA/Łd 56/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. R. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., w związku z pismem dotyczącym stanu technicznego budynku mieszkalnohandlowego od lokatorów nieruchomości w Ł., A nr 3 (w imieniu których występuje W. Ż.), stanowiącej własność B. R. i A. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał właścicielom w/w nieruchomości usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących we frontowym, zabytkowym budynku mieszkalnohandlowym, mających zasadniczy wpływ na jego dekapitalizację, a mianowicie naprawę przeciekających fragmentów pokrycia dachowego oraz naprawę fragmentów instalacji wodnokanalizacyjnej. Jako termin wykonania powyższych obowiązków wskazano dzień 30 listopada 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w wyniku oględzin przedmiotowego frontowego budynku mieszkalnohandlowego, dokonanych w dniu 9 września 2003 r. (protokół w aktach sprawy), stwierdzono, że jest on w nieodpowiednim stanie technicznym, spowodowanym długowiecznością budynku (budynek z pierwszej połowy XVII w., wpisany do rejestru zabytków), stosunkowo prymitywnym wykonawstwem, a także brakiem remontów bieżących i kapitalnych. Cała nieruchomość jest zaniedbana. Obok innych elementów budynku w znacznej mierze zużytych technicznie, bezpośredni wpływ na przyspieszenie dekapitalizacji zabytkowego budynku ma przeciekający dach i nieszczelność elementów instalacji wodnokanalizacyjnej. Stosownie do art. 70 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego zobowiązany jest usunąć stwierdzone uszkodzenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik spółki cywilnej A (której wspólnikami są właścicielki nieruchomości) - W. J. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej. W uzasadnieniu odwołania podano, że dnia 21 sierpnia 2003 r. na adres siedziby A s.c. w S. B nr 32 wpłynęło z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomienie o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. na żądanie lokatorów budynku usytuowanego w Ł. ul. A Nr 3, w sprawie stanu technicznego w/w budynku. Jako strony tego postępowania wymienione zostały: A s.c., oraz W.Ż.. W następstwie powyższego, złożone zostało osobiście w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. pełnomocnictwo dla W. J. do reprezentowania spółki cywilnej A w S. w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Dnia 22 października 2003 r. pełnomocnik otrzymał skarżoną decyzję jako, cyt. "pełnomocnik właścicielek nieruchomości". Decyzję tę otrzymała również W.Ż.. W pouczeniu decyzji zawarte zostało stwierdzenie, że od decyzji tej "służy stronom prawo wniesienia odwołania". O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Przepis art. 28 k.p.a. nie daje W.Ż. ani pozostałym najemcom lokali wchodzących w skład nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B 32, żadnego tytułu prawnorzeczowego do statusu strony. Mają oni niewątpliwie interes faktyczny co do stanu technicznego budynku, nie jest to jednak interes prawny w rozumieniu przepisów k.p.a. Zatem wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie jednego z lokatorów budynku (bez umocowania zresztą do reprezentowania wszystkich pozostałych), wydanie decyzji z przyznaniem mu prawa złożenia odwołania uznać należy za naruszanie prawa dającego podstawę do umorzenia wszczętego postępowania. Ponadto w postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby umocowanej podmiotu niebędącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe jest konstatacją wszczęcia postępowania z przywołaniem jako strony A s.c., a wydaniem decyzji "pełnomocnikowi właścicielek nieruchomości". Zatem w trakcie postępowania organ dokonał arbitralnie zmiany strony postępowania z podmiotu nieuprawnionego, tj. A s.c. na podmiot niedookreślony - stroną materialnoprawną nie mogą być "właścicielki nieruchomości", lecz osoby fizyczne z imienia i nazwiska. W takim przypadku adresowanie decyzji na W.J. jako stronę procesową również nie jest właściwe, gdyż nie posiada on pełnomocnictwa do występowania w imieniu osób fizycznych, a jedynie w imieniu spółki. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126; ostatnia zmiana Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 1126), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania robót budowlanych i orzekł nowy termin na dzień 31 stycznia 2004 r. oraz utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem merytorycznym i nic budzi istotnych zastrzeżeń proceduralnych, które skutkowałyby jej uchyleniem. Nakazane roboty budowlane są jedynie działaniami naprawczymi niezbędnymi w celu usunięcia złego stanu technicznego budynku, który może stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia, życia ludzkiego oraz mienia. Prace te nie wywierają natomiast wpływu na zabytkowy charakter budynku. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W ocenie tutejszego organu, zaskarżona decyzja została doręczona prawidłowo W.J., któremu udzieliły pełnomocnictwa do występowania w postępowaniu dotyczącym złego stanu technicznego budynku przy ul. A 32 - B. R. i A. S. - będące zarówno wspólniczkami spółki cywilnej A jak i współwłaścicielkami przedmiotowego obiektu budowlanego. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, jest spółką osobową, a oznacza to, że podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka są wspólnicy. Majątek wspólny wspólników spółki cywilnej jest majątkiem odrębnym. Jednakże, jest to majątek wspólników, a nie samej spółki, ponieważ nie ma ona osobowości prawnej. Zatem zdolność do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony mają jedynie wspólnicy, którzy zawarli umowę spółki cywilnej i to na nich należy nakładać obowiązki związane z usunięciem złego stanu technicznego budynku. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek prowadzić z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego obiektu budowlanego, nawet jeśli będzie o to wnosić osoba nieposiadająca statusu strony, a zatem niebędąca właścicielem ani zarządcą budynku. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za strony postępowania w sprawie złego stanu technicznego budynku przy ul. A 3 w Ł. najemców lokali w tym obiekcie, legitymujących się wyłącznie interesem faktycznym. Dostali oni zaskarżoną decyzję jedynie do wiadomości. Lokatorzy budynku, w którym istnieje zagrożenie dla ich życia, zdrowia, mienia mają prawo być informowani o przebiegu postępowania administracyjnego w tej sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy zostało ono wszczęte z urzędu wskutek ich interwencji, organ powinien udzielać wyjaśnień o sposobie załatwienia sprawy odrębnym pismem w trybie postępowania skargowego, a nie poprzez doręczenie decyzji i innych pism procesowych. Jednakże w ocenie organu odwoławczego takie uchybienie nie ma wpływu na podjęte rozstrzygniecie. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że ze względu na wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskutek wniesienia odwołania konieczne było orzeczenie nowego terminu przedstawienia dokumentacji określonej przez organ I instancji, w celu zapewnienia możliwości prawidłowej realizacji nałożonego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B .R. i A.S. wniosły o uchylenie powyższej decyzji z dnia [...] zarzucając jej naruszenie przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi B. R. i A.S. wyjaśniając zarzut naruszenia przepisów postępowania podniosły argumenty tożsame z argumentami odwołania. Ponadto zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego wskazując, że organy jako podstawę prawną skarżonej decyzji powołały art. 66 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane, który w ocenie skarżących odnosi się do obiektu budowlanego, a nie lokali znajdujących się w tym obiekcie. Nakaz określony w tym przepisie może dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co w konkretnym przypadku nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Chodzi jednakże o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Nie może to dotyczyć dziurki w dachu lub przecieku przy kranie albo zlewie. Są to drobne roboty remontowe o charakterze kosmetycznym niemające związku ani wpływu na stan techniczny czy oszpecenie otoczenia. Organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny tylko wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikających wprost z przepisów prawa. Z treści art. 61 ustawy - Prawo budowlane wynika, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Zaś ten przepis stanowi, iż obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 - 7. W ocenie skarżących można nakazać powinność wyłącznie w takim zakresie, w jakim obiekt budowlany powoduje zagrożenie stanu technicznego czy oszpecenia otoczenia. Przepis art. 66 ustawy - Prawo budowlane ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, że przeciekający dach oraz nieszczelność instalacji wodnokanalizacyjnej to nie są usterki odnoszące się tylko do wnętrza lokali, ale nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, za usunięcie których odpowiada właściciel budynku. Ze względu na to, iż nieprawidłowości związane z przeciekaniem dachu i nieszczelnością instalacji wodnokanalizacyjnej występują w wielu miejscach budynku jest niemożliwe i niecelowe bardziej szczegółowe ich wyliczenie niż uczyniono to w treści decyzji. Sposób określenia obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. B3 w Ł. nie stanowi przeszkody do wykonania zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił nadto, że osoby będące współwłaścicielami przedmiotowego budynku zostały ustalone na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, do której dane wpisano w oparciu o treść księgi wieczystej nr KW [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotowa skarga winna być uwzględniona. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję należało skargę uwzględnić, a to z uwagi na naruszenie prawa, zarówno materialnego jak i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. skutkuje uchyleniem decyzji. Rozważając pierwszą z wymienionych wyżej przesłanek stwierdzić należy, że organy administracji obu instancji jako podstawę prawną wydanych przez siebie decyzji, powołały przepis art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) z tym, że organ II instancji sprecyzował tę podstawę wskazując art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3. Cytowany przepis stanowi materialnoprawną podstawę dla organu administracji do podejmowania decyzji w przypadkach w przepisie tym przewidzianych, nie określając bliżej treści rozstrzygnięć, które uzależnione są w każdym konkretnym przypadku od zakresu stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu budowlanego. Nie oznacza to jednak, iż organ może poprzestać na ogólnym określeniu nałożonego obowiązku, tak jak uczynił to w decyzji organ I instancji, poprzez nakazanie "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości występujących we frontowym, zabytkowym budynku mieszkalnohandlowym, mających zasadniczy wpływ na jego dekapitalizację, a mianowicie naprawę przeciekających fragmentów pokrycia dachowego oraz naprawę fragmentów instalacji wodnokanalizacyjnej". Podkreślić należy, że rozstrzygniecie wydane na podstawie cytowanego przepisu powinno określać dokładnie treść i granice obowiązku nałożonego na indywidualnie oznaczony podmiot w konkretnej sprawie administracyjnej ( por. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. C. H. Beck, W-wa 2002, str. 298 ). Nadto obowiązkiem organu jest ustalenie i wskazanie, jakie przepisy obowiązującego prawa narusza ujawniony stan techniczny obiektu i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ( por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r. IV SA 1103/99, Lex nr 53388 ). Mają więc racje skarżące podnosząc, że z treści sentencji decyzji wynikać winno w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę, że obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, bowiem jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Wymogu takiej precyzyjności nie spełniają sformułowania: "naprawa przeciekających fragmentów pokrycia dachowego" i "naprawa fragmentów instalacji wodnokanalizacyjnej". Podzielić należy również zarzut dotyczący niewłaściwego określenia podmiotu, na który został nałożony obowiązek. Nie budzi przy tym wątpliwości to, że obowiązek ten może być skierowany do właściciela bądź zarządcy obiektu. Adresat decyzji musi być jednak zindywidualizowany poprzez wskazanie np. imienia i nazwiska (w przypadku osób fizycznych) i nie jest wystarczające, tak jak uczynił to organ I instancji, skierowanie obowiązku do "właścicieli nieruchomości". Powyższe stanowi bowiem naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie prawidłowego oznaczenia strony postępowania. W przedmiotowej sprawie skarżące kwestionowały przyznanie statusu strony lokatorom budynku, a w szczególności W.Ż.. Argument ten podzielił już organ odwoławczy słusznie podnosząc, ze o statusie strony decyduje jej interes prawny, a nie faktyczny. Tym samym więc W.Ż., niewątpliwie legitymująca się interesem faktycznym, nie może występować w sprawie w charakterze uczestniczki postępowania. Podnieść jeszcze należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem przez organ decyzji, powinno zapewniać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w myśl art. 7 k.p.a, a zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przeprowadzone postępowanie w przedmiotowej sprawie powyższych wymogów nie spełnia. Znajdujący się w aktach sprawy protokół oględzin przedmiotowej nieruchomości nie pozwala na prawidłowe i precyzyjne ustalenie wad i nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu w odniesieniu do konkretnych przepisów prawa oraz stwierdzenie, czy obiekt użytkowany jest niezgodnie z przeznaczeniem, bądź też w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż skutkowało nieprecyzyjnym i ogólnikowym określeniem obowiązku nałożonego kwestionowaną decyzją. Podzielając więc zarzuty skarżących zawarte w skardze i mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 tej samej ustawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów stosownie do treści art. 210 § 1 p.p.s.a. wobec braku wniosku w tym przedmiocie.