II SA/Łd 560/13

Dnia 4 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 roku sprawy ze skargi A. Z. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 267), art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 647), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], ustalającą na wniosek A. Z. i B. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy zbiegu ulic A i B, na działkach nr 252/4, 252/5 i 252/15 oraz fragmencie działki nr 237/1, w obrębie [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż wspomnianą decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A. Z. i B. Z., ustalił warunki zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Jednobrzmiące odwołania od tej decyzji wnieśli M. i J., małżonkowie P., H. i M., małżonkowie O., R. T., D. J., M. J. oraz T. K. zarzucając jej: - sprzeczność polegającą na przyjęciu, że okoliczność, iż funkcję mieszkaniową w obszarze analizowanym realizuje zabudowa jednorodzinna, pozostaje bez znaczenia o ile planowana inwestycja zachowa cechy zabudowy jednorodzinnej; - nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie zachodzi kontynuacja funkcji, bowiem w analizowanym obszarze brak jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz domów o wysokości 12 m, co potwierdzono na str. 6/7 decyzji organu pierwszej instancji; - niezgodne z zasadami architektonicznymi ustalenie zasad zabudowy, bowiem budynek przy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (ew. okapu) - do 8 m. i spadku połaci dachowych do 25° nie uzyskuje wysokości do 12 m; - nieprawdziwe stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - niewłaściwe określenie obsługi komunikacyjnej inwestycji (zjazd z ul. B), ponieważ ulica ta nie jest utwardzona, co znacznie utrudni przejazd mieszkańców. Odwołujący się wskazali ponadto, że pismem nr [...] z dnia [...] zostali zawiadomieni o zebraniu dowodów i materiałów w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy zbiegu ul. A i B. W piśmie tym stwierdzono ponadto, że funkcja wnioskowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie stanowi kontynuacji funkcji, występującej w obszarze analizowanym. Nierzetelnie zatem wydano decyzję zaprzeczającą poprzednio wydanej, zważywszy na fakt, że od dnia 22 listopada 2012r. zabudowa w analizowanym obszarze nie uległa zmianie. Podniesiono również, że planowana zabudowa wielorodzinna do 12 m stanowi naruszenie prywatności domów jednorodzinnych, położonych w najbliższym sąsiedztwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora z dnia 16 października 2012r. zawiera opis funkcji oraz charakteru planowanego przedsięwzięcia wskazując, że przedmiotem realizacji ma być budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - 8 budynków na terenie przy zbiegu ulic A i B w Ł. Wyjaśniło, że art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa przesłanki, których łączne spełnienie pozwala wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, wśród nich ustawodawca przewidział przesłankę kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca w pierwszej kolejności wskazuje na potrzebę kontynuowania istniejącej zabudowy, bowiem art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Kolegium podkreśliło, że podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne, dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki, objętej wnioskiem i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym organ pierwszej instancji przeprowadził dwie analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w których zawarte zostały odmienne (sprzeczne) wnioski w kwestii kontynuacji funkcji. Z pierwszej analizy (brak daty jej sporządzenia), która stanowiła podstawę do opracowania projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wynika jednoznacznie, że funkcja wnioskowanych obiektów (budynki mieszkalne wielorodzinne) nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym. Druga analiza sporządzona w tej sprawie także stwierdza, że na badanym terenie brak jest przykładów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jednakże, powołując się na decyzję Kolegium wydaną w innej sprawie, organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że okoliczność, iż funkcję mieszkaniową w obszarze analizowanym realizuje zabudowa jednorodzinna, pozostaje bez znaczenia o ile planowana inwestycja zachowa cechy tej zabudowy jednorodzinnej. W ocenie więc organu pierwszej instancji, istnieje możliwość realizacji na terenie inwestycji obiektów mieszkaniowych wielorodzinnych, pod warunkiem ustalenia dla planowanej zabudowy parametrów i gabarytów występujących w obszarze analizowanym. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, istota sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy pod budowę budynków mieszkalnych, wielorodzinnych w sytuacji, w której na obszarze poddanym analizie urbanistycznej wokół terenu, na którym zaplanowano wzniesienie takich budynków, występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna. W ocenie organu, rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia wymaga odwołania się do "art. 61 ust. 1" ustawy, który stanowi wyraz ochrony wartości chronionych zasadą zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, mającej na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co nie powinno jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Dodatkowo, zdaniem Kolegium, mając na uwadze brzmienie § 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który stanowi, iż: ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w związku z czym funkcja mieszkaniowa to zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna nie wykluczają się wzajemnie, bowiem obie kontynuują funkcję mieszkaniową. Nie można jednak pomijać faktu, że zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z reguły sprawa nie budzi szczególnych kontrowersji, gdy zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przewidziana jest do realizacji na obszarze występowania zarówno zabudowy jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej. W przedmiotowej sprawie natomiast otoczenie planowanej inwestycji stanowią wyłącznie budynki mieszkaniowe jednorodzinne. Na ten element stanu faktycznego sprawy zwracają właśnie uwagę odwołujący się. Dołączony zaś do akt organu pierwszej instancji szkic sytuacyjny oraz treść wniosku nie pozostawiają wątpliwości, że inwestorzy zamierzają wznieść nie jeden budynek wielorodzinny o parametrach zbliżonych do istniejącej zabudowy jednorodzinnej, a osiem takich budynków. Opisana wyżej skala planowanej inwestycji, w ocenie Kolegium, może niweczyć zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Nawet bowiem, co wymaga podkreślenia, jeśli w obrębie obszaru poddanego analizie w rozpatrywanej sprawie znajdują się poszczególne parametry, które stanowiły punkt odniesienia dla nowej zabudowy, to przeprowadzona analiza wskazuje, że w żadnym z wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie występują one łącznie. Dotyczy to w szczególności trzech parametrów, które w tej sprawie posiadają największy wpływ na ukształtowanie przestrzeni, tj. wysokości i szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy. Na podstawie sporządzonej analizy można stwierdzić, że przyjęty na potrzeby planowanego obiektu parametr występuje pojedynczo (obiekt posiada albo wyłącznie dużą szerokość elewacji frontowej, albo tylko znaczną wysokość elewacji frontowej lub wysokość kalenicy). Żaden z przyjętych do porównania obiektów nie zawiera chociażby dwóch z tych parametrów, nie mówiąc o ich łącznej kumulacji, jak to ma miejsce w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniach Kolegium wskazało, że nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem w toku postępowania organ pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że: - istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają złożone przez inwestorów pisma pochodzące od gestorów sieci, tj.: A. Sp. z o.o. z dnia 3 września 2012r., dotyczące możliwości przebudowy przyłącza wodociągowego oraz rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia do sieci dystrybucyjnej B S.A. Oddział Ł. z dnia 23 sierpnia 2012r., pismo C Sp. z o.o. Oddział Gazowniczy Ł. z dnia 10 września 2012r., dotyczące możliwości przyłączenia do sieci gazowej, natomiast obsługa komunikacyjna inwestycji z ul. B (droga gminna) przez projektowany zjazd uzgodniona została przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł.. Powyższą decyzję A. Z. i B. Z. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że, w ich ocenie, kontynuacja funkcji w przedmiotowej sprawie jest bezsporna, ponieważ w analizowanym obszarze wiodącą funkcją jest funkcja mieszkaniowa, co jednoznacznie wynika z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy, jak również ze złożonych przez strony odwołań, w których opisują swoje nieruchomości jako zabudowane domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Bezspornie zatem spełniony został wymóg kontynuacji funkcji. Ponadto, zdaniem skarżących, zarówno zarzut niezgodności inwestycji z zasadami architektonicznymi (okoliczność, że budynek przy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki okapu - 8 m i spadku połaci dachu do 25% nie uzyska wysokości do 12 m), jak również zapis, iż w obszarze analizowanym brak jest domów o wysokości 12 m nie może odnosić się do prawidłowości kwestionowanej decyzji organu I instancji. Z zapisu warunków kształtowania zabudowy w spornej decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że parametr wysokości 12 m odnosi się do dopuszczalnej wysokości kalenicy nie zaś, jak sugerują odwołujący, do wysokości budynku, zaś w oparciu o wysokość okapu 8 m i spadek połaci dachowych do 25% bez wątpienia można osiągnąć wysokość kalenicy do 12 m. Wskazano również, iż zarówno zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna mogą się oczywiście różnić względem siebie, ale wcale nie muszą, tak jak w przedmiotowym przypadku, różnić się co do parametrów i cech zabudowy, gdyż wymagania postawione dla planowanej zabudowy wynikają w prostej linii z dokonanej przez organ I instancji analizy obszaru zgodnie z wymaganiami przepisów prawa, zaś działki, na których jest planowana inwestycja mają powierzchnię ponad dziesięciokrotnie większą niż średnia powierzchnia dla działek sąsiednich, zabudowanych domami jednorodzinnymi. Rozmiar działek, zdaniem skarżących, pozwalałoby zatem na wybudowanie dziesięciu nie jedynie ośmiu budynków. W konsekwencji, prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji nie może budzić wątpliwości, gdyż zapisano w niej wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 0,29 przy maksymalnym wskaźniku dla obszaru analizowanego wynoszącym 0,40. Podobnie w odniesieniu do pozostałych parametrów, gdzie żaden z nich nie wykracza poza wskaźniki, wynikające z analizowanego obszaru, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie kwestionuje. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestników postępowania J. i M. P. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania a w konsekwencji również normy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za nienależycie uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., uzasadniając rozstrzygniecie, dokonało krytycznej analizy motywów zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Ł., polemizując z wyrażonym w jej uzasadnieniu stanowiskiem. Jednocześnie nie wskazano naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy, prócz odmiennej od Prezydenta Miasta Ł. oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wskazał na jakąkolwiek potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem organ odwoławczy tyko kwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazywał na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym oraz okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie i winny zostać wyjaśnione w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, to powinien wydać decyzje reformacyjną. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II OSK1242/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1291867). Wskazana wyżej wada zaskarżonej decyzji rodziła potrzebę wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w sposób nieuprawniony zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niezależnie od tego, biorąc pod uwagę zasady ekonomiki procesowej, za celowe uznano odniesienie do, spornej w niniejszej sprawie, wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji organ winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu winna być bowiem rozumiana jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Nieuprawniony jest zatem pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż nowa zabudowa projektowana jako osiem budynków wielorodzinnych nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej, ponieważ na działkach sąsiadujących znajdują się wyłącznie budynki jednorodzinne. Ustawa w żadnym miejscu nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym. Taki podział jest dokonywany nie ze względu na funkcję mieszkaniową tych budynków, lecz z uwagi na konieczność spełnienia ustawowych wymogów technicznych, ostrzejszych dla budownictwa wielorodzinnego i łagodniejszych dla budownictwa jednorodzinnego. (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) Nie można więc przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednemu z rodzajów zabudowy (mieszkaniowemu jednorodzinnemu) można nadać priorytetowe znaczenie. Interpretując art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to regulacja prawna odnosząca się do tymczasowej sytuacji wywołanej brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym najpełniej lokalny prawodawca może dać wyraz temu, w jaki sposób określony teren ma podlegać procesowi zabudowy i zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość, uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższe uregulowania nie jest jednak z jednej strony ogranicznikiem inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, a z drugiej nie może służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zatem nawet, jeśli przyjąć, iż planowana zabudowa nie jest tożsama jako taka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, to z pewnością nie godzi ona tylko ze względu na charakter zabudowy (mieszkaniowy wielorodzinny) w istniejący ład przestrzenny czyli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. W konsekwencji więc - można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będą nawiązywały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Przy czym za całkowicie nieuprawniony i nieumocowany w przepisach prawa uznać należy pogląd, jakoby "kumulacja" cech jednostkowych obiektów sąsiednich w budynkach projektowanych, naruszała ład urbanistyczny. Zgodzić należy się również ze stroną skarżącą, że kwestia liczby projektowanych obiektów pozostaje bez wpływu na spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", o ile parametry intensywności wykorzystania terenu pozostaną zachowane. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano zaś rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 p.p.s.a. Wobec braku wniosku skarżących o zasądzenie kosztów postępowania (art. 210 § 1 k.p.a.), odstąpiono od orzekania w tym zakresie. Przepis art. 200p.p.s.a. nie przepisuje bowiem możliwości zasądzania kosztów postępowania na rzecz uczestników. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. winno podjąć stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne oraz uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. a.tp.