II SA/Łd 562/07

Dnia 25 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. O. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. O. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianego do realizacji na działce o nr ewidencyjnym 256/13, położonej w Ł. przy ul. A, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż powołanie się przez Prezydenta Miasta Ł., dla uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosku inwestora na zapisy "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.", które zostało zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...], nie znajduje uzasadnienia w obowiązującej regulacji prawnej. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, nie ma zatem mocy powszechnie obowiązującej a co za tym idzie – nie może stanowić podstawy decyzji administracyjnej. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji może być bowiem wskazany przepis prawa, z którego wynika, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana na terenie objętym wnioskiem inwestora. Z tej przyczyny, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, "przedstawione dokumenty nie pozwalają na jednoznaczną ocenę i wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, iż w rozpatrywanym przypadku istnieje uciążliwość uzasadniająca odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji". Treść art. 9 k.p.a. nakazuje natomiast "uświadomienie inwestorowi planowanego przedsięwzięcia ewentualnego ryzyka, jakie podejmie w związku z planowaną realizacją drogi ekspresowej S-14, której trasa jest projektowana w pobliżu jego nieruchomości. Działka nr 256/13 znajduje się bowiem w strefie uciążliwości w/w drogi – zachodniej obwodnicy Ł." W skardze na powyższe rozstrzygnięcie P. O. wniósł o "zobowiązanie SKO do dokonania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy tj. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy" dla wnioskowanej przezeń inwestycji. W obszernym uzasadnieniu przestawił szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie oraz jego "bezzasadne przedłużanie" przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pięciokrotnie już przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 48721). Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów, w trybie art. 136 k.p.a., mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnia postępowania, zaś w decyzji o charakterze kasacyjnym winien on wskazać powody, dla których z uprawnienia tego nie skorzystał. (por. wyrok sądu Najwyższego z dnia 21.maja 1999r., sygn.akt III RN 7/99, OSNP 2000/9/338) W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nadużycie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., uzasadniając rozstrzygniecie, dokonało krytycznej analizy motywów decyzji Prezydenta Miasta Ł., podnosząc nieprawidłowe odwołanie się przez organ I instancji do zapisów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł." oraz brak możliwości "jednoznacznej oceny i wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, iż w rozpatrywanym przypadku istnieje uciążliwość uzasadniająca odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji". W żadnej mierze wszakże, okoliczności te nie mogą stanowić uzasadnienia dla uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Prawidłowa ocena prawna ustalonego stanu faktycznego czy ewentualnie uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego w niezbędnym zakresie należały bowiem do obowiązków organu odwoławczego. Natomiast odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego czy też polemika ze stanowiskiem wyrażonym przez organ I instancji, nie może stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności podjętego rozstrzygnięcia i ewentualnie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy zobligowany jest rozpoznać sprawę ponownie i tylko w ściśle określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. sytuacjach, może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Powodów tych nie można doszukać się natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś okoliczności przytoczone dla umotywowania rozstrzygnięcia, zaprzeczają konkluzji o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Niezależnie od powyższego, podnieść należy, iż w przedmiotowej sprawie, postępowanie administracyjne toczy się blisko 4 lata, zaś organ odwoławczy pięciokrotnie korzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie wydaje się, by tego rodzaju stosowanie przepisu o charakterze wyjątkowym, zasługiwało na aprobatę. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Żądanie skargi, sprowadzające się do "zobowiązania SKO do dokonania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy tj. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy" wykraczało bowiem poza, określoną w powołanym wyżej przepisie art. 145 p.p.s.a., kognicję sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. A.K.