II SA/Łd 568/12

Dnia 8 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi D. J. i R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy altany 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących – D. J. i R. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy altany na działce o numerze ewidencyjnym 454, położonej w obrębie 9 w B., przy ulicy K. 25 - uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak wynika z akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. w trybie art. 105 § 1 oraz art. 104 k.p.a. umorzył, wszczęte na wniosek S. M. i U. Z., postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy altany na opisanej wyżej działce z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Zdaniem organu I instancji, skuteczne dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z jego treścią. Organ stwierdził ponadto, że istota niniejszej sprawy tkwi w ocenie, czy przesunięcie altany o 40 cm stanowi odstępstwo od warunków zgłoszenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W rezultacie PINB w B. nie dopatrzył się przesłanek do zastosowania wymienionego przepisu w stanie faktycznym sprawy i uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji S. M. wniósł o jej uchylenie, argumentując, że organ I instancji bezpodstawnie umorzył postępowanie, mimo iż winien merytorycznie orzec o zgodności zrealizowanej altany z obowiązującymi przepisami prawa. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 9 czerwca 2010 r. U. Z. i S. M. wystąpili do organu I instancji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu altany na działce nr 454, przy ulicy K. nr 35 w B.. Wnioskodawcy w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji o wskazanie normy prawnej, z której wywodzą status strony w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu altany, wskazali, iż chodzi o samowolę budowalną przy ul. K. 25 i wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości, położonej w B., przy ulicy K. 23. Nieruchomość ta sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, na której samowola budowlana została popełniona. W trakcie oględzin działki nr 454 przy ul. K. 25, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy oraz altana drewniana wykonana na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, złożonego w Starostwie Powiatowym w B. w dniu 23 marca 2010 r. i przyjętego bez sprzeciwu w dniu 24 marca 2010 r. Według rzeczonego zgłoszenia, altanka ma kształt sześciokąta, o bokach 2 mb i wysokości ok. 3 m. Ponadto zgłoszono ułożenie kostki brukowej o grubości 4 cm na istniejącym chodniku - ok. 20 m2. Do zgłoszenia inwestor dołączył mapę sytuacyjno-wysokościową, na której umieszczono przedmiotową altanę wraz z zaznaczeniem odległości obiektu z sąsiednimi działkami, tj. z działką nr 27 - 5m oraz z działką nr 23 - 6m. Ze szkicu sporządzonego w trakcie oględzin wynika natomiast, że odległość omawianej altanki wynosi z działką nr 27 - 5,50m oraz z działką nr 23 - 5,60m. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 105 § 1 k.p.a. Organ II instancji, przytoczywszy brzmienie wspomnianego przepisu wywiódł w następnej kolejności, że zawarta w tym przepisie przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, jednakże doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe są zgodne co do tego, że obejmuje ona te przypadki, w których brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego. Do tych elementów zalicza się brak podmiotu lub przedmiotu postępowania, a także zaistnienie innych okoliczności wywołujących podobny skutek, związany z tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do istoty. Ponieważ umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania winno być traktowane jako środek ostateczny stosowany tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem WINB przepisy prawa budowlanego nie przewidują instytucji "odstępstw od zgłoszenia". Ustalenie przez organ I instancji, że zrealizowany został obiekt inny niż objęty zgłoszeniem powoduje – zdaniem WINB - konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego w trybie art. 49b Prawa budowlanego, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. D. i R. małżonkowie J. wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania odwoławczego oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego - art. 28 k.p.a., poprzez uznanie odwołania S. M. jako wniesionego przez stronę postępowanie. Wskazali, że altanka ogrodowa, zlokalizowana jest w odległości 5,60m od granicy z własnością S. M., co jednoznacznie wskazuje, iż na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych, obiekt ten w żaden sposób nie oddziałuje na sąsiednią nieruchomość. Nadto S. M. w swoim wniosku nie wskazał żadnego interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony przez wzniesienie tej altanki. Dodatkowo strony podniosły zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek załatwienia sprawy z poszanowaniem ich interesów. Odpowiadając na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania S. M. i U. Z. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania a w konsekwencji również normy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana na skutek rozpoznania odwołania, wniesionego przez S. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozstrzygającej kwestię legalności budowy altany, wzniesionej na posesji skarżących, w odległości 5,60 m od granicy nieruchomości, której współwłaścicielem pozostaje odwołujący. Zgodnie natomiast z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji organu I instancji odwołanie służy wyłącznie stronie postępowania. Po myśli art. 28 k.p.a., stroną jest zaś każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 k.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje więc osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1285/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 47898). Należy zatem stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego – musi więc istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2001 roku, I SA 2326/00, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten winien być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 kwietnia 1998 roku, IV SA 1106/97, Lex nr 43360; z dnia 13 marca 2002 roku, IV SA 2085/98, Lex nr 55752). Przy tym, nawet dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 roku, I SA 511/00, Lex nr 54725, z dnia 5 lipca 2006 roku, sygn. akt II OSK 985/05, z 25 maja 2005 roku, sygn. akt OSK 1271/04, niepubl., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie interes prawny odwołującego, wywodzony przezeń z bliżej nieokreślonych zasad bezpieczeństwa pożarowego, nie został przez organ odwoławczy choćby wskazany. Tymczasem zarówno charakter obiektu (altana ogrodowa), jak i jego lokalizacja (oddalenie od granic nieruchomości dowołującego o ponad 5 metrów), pozwala na zasadne kwestionowanie posiadanej przezeń legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Powoływane przez odwołującego w toku postępowania przed organem I instancji, bliżej nieokreślone "zasady bezpieczeństwa pożarowego", nie są wystarczające dla uzasadnienia jego przymiotu strony tym bardziej, że zgodnie z treścią § 208 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), przepisy wspomniane określają wymagania dotyczące, co do zasady, bezpieczeństwa pożarowego budynków lub ich części. Konkludując, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.127 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. bez należytego rozważenia czy podmiot składający odwołanie posiada status strony toczącego się postępowania. Niezależnie od tego wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za nienależycie uzasadnione. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., uzasadniając rozstrzygniecie, dokonał krytycznej analizy motywów zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wskazując iż "przepisy prawa budowlanego nie przewidują instytucji odstępstw od zgłoszenia. Ustalenie, iż zrealizowany został obiekt inny niż objęty zgłoszeniem powoduje konieczność przeprowadzenia stosowanego postępowania naprawczego w trybie art. 49 b Prawa budowlanego." Konstatacja powyższa pozostaje zaś oderwana od niekwestionowanych ustaleń, poczynionych w tym zakresie przez organ I instancji a wskazujących na rodzaj, charakter i parametry wzniesionego obiektu oraz przesunięcie jego lokalizacji o 40 cm w stosunku do planowanej. Postępowanie w powyższym zakresie zostało zatem przeprowadzone i nie wymaga uzupełnienia. Ewentualna odmienna ocena organu odwoławczego w tym zakresie nie upoważniała do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Kwestie innej natury (np. odnoszące się do liczby obiektów, o których mowa w art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego zlokalizowanych na działce inwestora) nie zostały zaś w ogóle poddane analizie organu odwoławczego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano zaś rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 p.p.s.a. Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono natomiast na rzecz skarżących zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500,00,-zł.). Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze, Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. winien należycie ustalić i ocenić legitymację procesową odwołującego oraz podjąć stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając jej zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.. B.C.