II SA/Łd 569/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA A. Stępień, Sędzia NSA T. Zbrojewski (spr.), Sędzia NSA Z. Zgierski, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie oceny legalności naniesień budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...]. II SA/Łd 569/04 UZASADNIENIE W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na skutek interwencji A. S. przeprowadził oględziny naniesień budowlanych, znajdujących się na działce Państwa W., położonej w B. przy ul. A, oznaczonej nr geod. 1312. W ich wyniku ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się stodoła o wymiarach 20,5 m x 7,2 m, o konstrukcji murowano-drewnianej, posadowiona na przedwojennych fundamentach, wyremontowana w latach 60 ubiegłego wieku. Datę powstania obiektu ustalono na podstawie oświadczeń stron i kopii map geodezyjnych z 1946 r., 1966 r., 1973-1974 r. i 1981 r. Z oświadczenia właściciela wynika, że nie posiada on dokumentów związanych z wybudowaniem obiektów na jego działce. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył na podstawie art. 105 § 1 kpa prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności obiektów budowlanych na działce, stanowiącej własność W. W. Wyjaśniając podstawy rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał, iż do dnia 1 kwietnia 1975 r. nie istniał przepis prawny nakładający na właściciela obowiązek przechowywania dokumentów związanych z budową obiektów budowlanych. Zdaniem organu, w tej sytuacji nie ma postaw prawnych do żądania od właściciela stosownej dokumentacji. Natomiast brak takich dokumentów nie jest przesłanką do uznania budynków za samowole budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania A.S. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zwrócił się do Urzędu Miasta B. o udostępnienie dokumentacji budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i stodoły, usytuowanych na przedmiotowej działce. W odpowiedzi, Burmistrz Miasta B. pismem z dnia [...] wyjaśnił, iż w archiwum Urzędu Miasta brak jest dokumentacji dotyczącej tych obiektów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności stodoły usytuowanej na działce W. W. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. zarzuciła niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności strona podniosła, iż w toku postępowania nie została zapoznana z zebranym materiałem dowodowym i uniemożliwiono jej czynny udział w oględzinach nieruchomości Pana W., które odbyły się w dniu 14 maja 2003 r. Odwołująca nie zgodziła się również z ustaleniami organu I instancji, dotyczącymi okresu, w którym wybudowana została stodoła. Z jej oświadczeń wynika bowiem, iż stara drewniana stodoła, posadowiona na ziemi, została rozebrana i w jej miejsce wybudowano na fundamentach nową stodołę, którą W. W. wykorzystuje niezgodnie z jej przeznaczeniem, albowiem przechowuje w niej samochód, a także wykonuje jakieś prace z użyciem urządzeń mechanicznych. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. Jego zdaniem, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Natomiast fakt, że nie można odnaleźć dokumentu potwierdzającego legalność budowy stodoły nie przesądza o samowolnym jej wybudowaniu. Skoro zatem samowola nie została udowodniona, to brak jest zdaniem organu odwoławczego dostatecznych podstaw do nakładania na właściciela nieruchomości obowiązków związanych z likwidacją samowoli. Ponadto w ocenie organu przedmiotowy obiekt nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym także interesu skarżącej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Powtórzyła zarzuty z odwołania oraz podniosła, że W. W. dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania stodoły, która jej zdaniem została wybudowana w latach 70. Skarżąca ponownie zakwestionowała sposób przeprowadzenia oględzin nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2005 r. A. S. oświadczyła, iż popiera skargę. Skarżąca wyjaśniła przebieg oględzin na działce sąsiada. Z jej oświadczeń wynika bowiem, iż w ogóle nie została wpuszczona na teren nieruchomości Pana W., albowiem furtka była zamknięta. Prowadzący oględziny widział skarżącą, jednak nie umożliwił jej czynnego udziału w tej czynności, dlatego też wróciła do siebie. Dopiero po zakończeniu oględzin pracownik organu nadzoru budowlanego przyszedł na jej podwórko i odczytał protokół, w którym zanotował uwagi skarżącej. Wskazała również, że sąsiedzi mieszkają po drugiej stronie drogi. Z uwagi na to, że stodoła ich stoi przy ulicy A i W. W. zawłaszczył część drogi pod podwórko, skarżąca ma utrudniony wyjazd ze swojej nieruchomości. Konkludując strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotą sporu między stronami postępowania jest kwestia zasadności umorzenia przez Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek A.S. w sprawie legalności wybudowania stodoły, usytuowanej w B. przy ul.A12, stanowiącej własność W. W. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z treścią tej normy prawnej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie sądowym utrwalony został pogląd, zgodnie z którym przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Oznacza ona brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją stosunku administracyjno - prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2003 r. II SA/Kr 2361/2002 nie publikowany). Przede wszystkim wskazać trzeba, że ocena, czy w konkretnej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości winna być poprzedzona wyczerpującą analizą materiału dowodowego, zgromadzonego na skutek przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 77 § 1, 80 i 81 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by następnie na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała zapewnioną faktyczną możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpoznawanej sprawie, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącej A.S., która domagała się zbadania legalności wybudowania ogrodzenia, stodoły, obory, dobudowanej do domu werandy oraz szamba, znajdujących się na działce - W. W. Organy orzekające ustalając, iż na terenie nieruchomości sąsiada znajduje się stodoła o wymiarach 20,5 m x 7,2 m o konstrukcji murowano-drewnianej posadowiona na przedwojennych fundamentach, wyremontowana w latach 60 ubiegłego wieku, oparły się przede wszystkim na protokole oględzin obiektów budowlanych, znajdujących się na przedmiotowej działce z dnia 14 maja 2003 r. Z mocy art. 68 kpa protokół (w tym także protokół oględzin) sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (§ 1). Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (§ 2 kpa). Spełnienie wszystkich wymogów formalnych powoduje, że protokół oględzin i to, co w wyniku tych oględzin ustalono mogą stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia w sprawie. Przeciwnie, jeżeli zaniedbano dopełnienia niezbędnych formalności i wymogów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to taka wadliwość protokołu powoduje, że nie może on stanowić podstawy dla ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych występujących w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2000 r., SA/Rz 2134/98, nie publikowany). W omawianym protokole skład orzekający dostrzegł liczne nieprawidłowości. Po pierwsze, nie odnotowano we właściwej rubryce stron postępowania obecnych w trakcie oględzin nieruchomości oraz nie wskazano bliżej, co było przedmiotem oględzin. Z treści protokołu wynika bowiem, iż oprócz dwóch pracowników organu nadzoru budowlanego I instancji obecni byli również jako osoby dokonujące oględzin J. W. i M. W.. Po wtóre, protokół został podpisany przez Panów W. oraz tylko jednego przedstawiciela Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B., mimo iż w części wstępnej tego dokumentu wskazano na obecność dwóch pracowników organu. Po kolejne, z treści protokołu można według Sądu domniemywać, że w trakcie oględzin obecna była również skarżąca - A. S., której uwagi zostały odnotowane zarówno powyżej, jak i poniżej podpisów osób uczestniczących w tej czynności. Z adnotacji dokonanej na samym dole dokumentu wynika, iż odmówiła ona podpisania protokołu. Przyczyny braku podpisu nie zostały jednak bliżej omówione w tym dokumencie. Co więcej, okoliczność ta nie została również zbadana w toku postępowania odwoławczego, choć w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca wskazywała jako przyczynę braku podpisu fakt, iż nie brała udziału w tej czynności procesowej. Tożsamy zarzut A. S. podniosła także w skardze. Powinność podpisania protokołu przez osoby obecne przy czynności oględzin służy, zdaniem Sądu, ochronie strony postępowania przed próbami nierzetelnego zamieszczania w aktach sprawy danych niezgodnych z rzeczywistym przebiegiem czynności czy też z ustaleniami dokonanymi podczas tych czynności. Brak takiego podpisu stwarza bowiem domniemanie, iż postępowanie nie było prowadzone obiektywnie (vide: W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 10 listopada 1994 r., I SA 1073/94, Sam. Teryt. 1997/3/76). Podkreślić wreszcie trzeba, że również sam przebieg oględzin, przedstawiony przez skarżącą dopiero na rozprawie budzi uzasadnione wątpliwości składu orzekającego. Niedopuszczalne jest by organ, który w toku całego postępowania administracyjnego winien stać na straży praworządności, naruszał podstawowe zasady procedury administracyjnej, uniemożliwiając stronie skarżącej wzięcie udziału w oględzinach nieruchomości. Takie postępowanie z pewnością nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Dokonując dalszej analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca przed wydaniem decyzji nie została pouczona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Powyższe okoliczności świadczą więc jednoznacznie o naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa). W tej sytuacji okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji nie mogą być uznane za udowodnione (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 1988 r., IV SA 701/88). Zasadny jest również zarzut skarżącej dotyczący ustalenia przez organy nadzoru budowlanego okresu, w którym wybudowana została stodoła. Datę powstania obiektu określono na lata sześćdziesiąte ubiegłego wieku, opierając się na oświadczeniach stron i kopii map geodezyjnych z 1946 r., 1966 r., 1973-1974 r. i 1981 r. Zauważyć trzeba, iż organ orzekający dysponował w tym przedmiocie sprzecznymi ze sobą oświadczeniami stron. Z jednej strony Pan W. twierdził, że stodoła została wybudowana przed wojną, a w latach 60 tylko ją wyremontowano, z drugiej zaś strony według oświadczeń skarżącej stara stodoła została rozebrana w latach 70 i na jej miejsce wybudowano nową stodołę na fundamentach. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nie wskazał jednak, dlaczego dał wiarę wyjaśnieniom właściciela nieruchomości. Uchylił się tym samym od oceny wiarygodności tych dowodów, a co za tym idzie od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, jeżeli spośród dwóch twierdzeń jedno jest prawdziwe, a drugie fałszywe, to organ winien dokonać stosownego wyboru, wskazując kryteria, jakimi kierował się uznając daną okoliczność za udowodnioną. W ocenie Sądu, o zupełnie biernej postawie zarówno organu I jak i II instancji w dążeniu do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy świadczy również brak jakiejkolwiek analizy map geodezyjnych, załączonych do akt administracyjnych, jak chociażby w kwestii przebiegu ulicy A, na co wielokrotnie zwracała uwagę skarżąca. Na marginesie dodać trzeba, iż skarżąca w piśmie z dnia [...], domagała się od organu I instancji również zbadania legalności wybudowania ogrodzenia i szamba. Tymczasem na podstawie akt administracyjnych sprawy niniejszej trudno ocenić, czy postępowanie tym w przedmiocie w ogóle zostało wszczęte. Reasumując powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno organ I jak i II instancji dopuściły się w toku postępowania wyjaśniającego istotnych naruszeń procedury administracyjnej. Przede wszystkim uchyliły się od zgromadzenia i wyczerpującej analizy całokształtu materiału dowodowego, naruszając tym samym przepisy art. 7, 8, 10 § 1, 68, 77 § 1, 80, 81, 105 § 1 i 107 § 3 kpa. Godzi się w tym miejscu podnieść, iż niedopuszczalne jest uchylanie się od ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy tylko dlatego że według organów nadzoru budowlanego wybudowana stodoła nie narusza uzasadnionych interesów skarżącej. Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tak, by wyeliminować stwierdzone wyżej błędy i zgromadzić w całości materiał dowodowy. Przykładowo należałoby rozważyć możliwość zwrócenia się do właściwego Archiwum Państwowego o udostępnienie stosownej dokumentacji, dotyczącej legalności wybudowania stodoły. Dopiero na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ oceni, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, stanowiąca podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 105 § 1 kpa. Wyniki tych ustaleń winny natomiast przybrać postać odpowiadającą kryteriom określonym w dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. O powyższym Sąd orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).