II SA/Łd 57/19

Dnia 29 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 roku sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do zasiłku celowego oddala skargę. a.bł. Wnioskiem z dnia 30 lipca 2018 r. H. W. zwrócił się do GOPS w B. o "zasiłek klęskowy w dowolnej wysokości". Na tej podstawie wniósł o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w związku z zalewaniem terenu i podtapianiem jego posesji, w wyniku braku odpływu wody ze studzienki melioracyjnej. Uzasadniając prośbę powołał się na zasady udzielania pomocy ze środków z rezerwy celowej budżetu państwa z przeznaczeniem na przeciwdziałanie i usuwanie skutków zalewania wodą dla rodzin, które poniosły straty w wyniku zdarzeń mających znamiona klęski żywiołowej. Podkreślił, że wysokość szkód powinna być wykazana według obniżenia przychodu i przywrócenia funkcji zniszczonych lub uszkodzonych maszyn rolniczych, narzędzi służących do produkcji rolnej poprzez ich odbudowanie i wykonanie niezbędnych remontów. Gminna Spółka Wodna nie wykonała udrożnienia rowu melioracyjnego, zatem nie zostały zlikwidowane skutki podtapiania. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wójt Gminy B., na podstawie art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 z późn. zm.), odmówił ustalenia na rzecz H. W. prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w związku z klęską żywiołową spowodowaną podtapianiem - zalaniem terenu gruntów rolnych poza obrębem posesji H. W. poprzez wypływanie wody ze studzienki melioracyjnej z powodu braku odpływu wody z tej studzienki. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I-szej instancji przytoczył treść art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz omówił zasady przyznawania zasiłku celowego w związku ze stratami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej, a także cele i zadania pomocy społecznej. Scharakteryzował pojęcie "straty" oraz przytoczył fragment wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 68/14, w którym wyjaśniona została funkcja zasiłku celowego. Opisując stan faktyczny sprawy organ wyjaśnił, że w lipcu 2018 r. na terenie Gminy B. nie wystąpiło żadne zjawisko klęski żywiołowej/ekologicznej, powodzi, podtopień itp. Z informacji Zespołu Zarządzania Kryzysowego w Gminie B. wynika, że nie było prowadzone postępowanie dotyczące szacowania strat i zniszczeń w gospodarstwie rolnym H. W.. W sytuacji wnioskodawcy straty spowodowane są okresowymi opadami deszczu, które nie mają znamion klęski żywiołowej, lecz są wynikiem sposobu gospodarowania. Brak konserwacji urządzeń melioracyjnych ma wpływ na drożność rur melioracyjnych i odpływu wody ze studzienki, co powoduje częściowe zalewanie gruntów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych ustawionych w najniższym punkcie gospodarstwa. Woda, która po obfitych opadach deszczu zatrzymuje się w obrębie gospodarstwa nie zagraża budynkom mieszkalnym i nie stwarza bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia osób oraz zwierząt. Natomiast pozostawienie maszyn rolniczych w miejscu zalewania jest indywidualną sprawą zainteresowanego. Z informacji uzyskanej z Gminnej Spółki Wodnej wynika, że H. W. nie zwracał się o udrożnienie rowu melioracyjnego oraz studzienki znajdującej się na jego posesji. W 2017 r. podejmowano próby udrażniania rurociągu wodnego, co skutkowało opróżnieniem studzienki, jednak dalsza próba rozwiązania problemu jest przez zainteresowanego odrzucana. Uwzględniając powyższe okoliczności organ nie znalazł przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy w związku z klęską żywiołową. Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. W.. Strona wniosła o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji bądź jej zmianę poprzez przyznanie zasiłku celowego. Kwestionując ustalenia organu I-szej instancji w zakresie wystąpienia klęski żywiołowej wskazał, że zgłoszenie problemu zalewania gruntów do Starosty nadzorującego Gminne Spółki nie przynosi żadnego skutku prawnego. Powołując się na stan bezczynności oraz przewlekłości postępowania organów administracji wskazał, że w dniu 30 lipca 2018 r. zgłosił do Zespołu Zarządzania Kryzysowego w B. fakt poniesionych strat, jednakże wywiad środowiskowy został przeprowadzony dopiero w dniu 23 sierpnia 2018 r. Podobnie było przed wydaniem decyzji z dnia [...]. Podkreślił, że organ nie oszacował strat i zniszczeń, podczas gdy w gospodarstwie wystąpiły poważne szkody i straty. Komisje sporządziły fikcyjny protokół, z którym nie został zapoznany, faktycznie nie brał udziału przy drożności rowu melioracyjnego, jednak nie nastąpiło to z jego winy. Jest inwalidą i sam nie może przezwyciężyć trudnej sytuacji, potrzebuje pomocy w udrożnieniu rowu. Fakt ten znany jest w GOPS, lecz organ nie podejmuje żadnych działań. Do odwołania załączone zostały kserokopie pism Starosty Powiatu [...] Gminnej Spółki Wodnej, Zespołu Zarządzania Kryzysowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przyznanie zasiłku celowego zostało uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Z koeli w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Organ dostrzegł, że nie każda osoba, czy rodzina, która poniosła straty musi uzyskać zasiłek celowy. Przytoczony art. 40 ust. 2 koresponduje z art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym Gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Celem tego przepisu jest ujednolicenie zasad postępowania, aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji w wyniku klęski żywiołowej. Z przedstawionych w sprawie dokumentów oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w okresie, w jakim u H. W. wystąpiło zjawisko podtapiania posesji, na terenie Gminy B. nie wystąpiła klęska żywiołowa lub ekologiczna. Okoliczności sprawy wskazują bezspornie, że zdarzenia jakie wystąpiły w gospodarstwie domowym w miejscowości H. 9 wiążą się z gospodarką wodną, a nie wskazaną przez stronę klęską żywiołową. Powyższe potwierdza pismo Wójta Gminy B. z dnia 20 września 2017 r., pismo Zespołu Zarządzania Kryzysowego w Gminie B. z dnia 27 września 2017 r. oraz pismo Starosty [...] z dnia 9 listopada 2017 r., które zostały dołączone również do odwołania. Z ich treści wynika, że w rezultacie oględzin posesji H. W. stwierdzono zalewanie terenu, które jest skutkiem niedrożności urządzeń melioracyjnych, w tym sączek melioracyjnych oraz usytuowania studzienki drenacyjnej mającej za zadanie odprowadzanie wód gruntowych po opadach deszczu do rowu melioracyjnego. Organ podkreślił, że art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jako kryterium przyznania zasiłku celowego wskazuje na poniesienie straty przez osobę lub rodzinę w związku ze zdarzeniem w postaci klęski żywiołowej. Takie brzmienie przepisu obliguje organ pomocy społecznej w pierwszej kolejności do oceny, czy rzeczywiście klęska miała miejsce, a dopiero następnie czy strona poniosła straty w wyniku tego zdarzenia oraz jaka jest ich skala. H. W. wnioskując o przyznanie zasiłku celowego nie wykazał wystąpienia zjawiska w postaci klęski żywiołowej, powołał się wyłącznie na ponoszone straty, które są wynikiem innych okoliczności. Przeprowadzone przez organ I-szej instancji postępowanie dowodowe wykazało, że straty, o których strona podnosi we wniosku nie wystąpiły w związku z klęską żywiołową, lecz w wyniku uszkodzonych urządzeń melioracyjnych. Klęska żywiołowa to ekstremalne zjawisko naturalne powodujące znaczne szkody na terenie objętym tym zjawiskiem, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w dużych rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach. Do kategorii tych zjawisk nie można zakwalifikować zdarzeń związanych z awarią urządzeń melioracyjnych. Powyższe okoliczności uzasadniają więc odmowę przyznania zasiłku celowego, gdyż nie mieszczą się one w celach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ zwrócił także uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby w sytuacji wnioskodawcy zachodziła obiektywna przeszkoda do naprawienia urządzeń melioracyjnych. Jak wynika z załączonej dokumentacji dochód H. W., na który składa się renta rolnicza oraz dochód z gospodarstwa rolnego pozwala na sfinansowanie prac polegających na udrożnieniu urządzeń melioracyjnych, a tym samym usunięcie awarii, która skutkuje zalewaniem terenu. Odnosząc się do kwestii pomocy w rozwiązaniu trudnej sytuacji związanej z podtapianiem Kolegium dostrzegło potrzebę wsparcia zainteresowanego w niezbędnych działaniach zmierzających do rozwiązania istniejącego problemu. Pomoc taka była oferowana, co wynika z informacji uzyskanej z Gminnej Spółki Wodnej. Jak wskazał organ I-szej instancji w 2017 r. podejmowane były działania mające na celu udrażnianie rurociągu wodnego, które skutkowały opróżnieniem studzienki, jednak dalsza próba rozwiązania problemu jest przez zainteresowanego odrzucana. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Kolegium brak wystąpienia zdarzeń w postaci klęski żywiołowej, jak również sytuacja dochodowa H. W. uzasadniają odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył H. W., wnosząc o jej uchylenie w całości i "przyznanie zasiłku klęskowego z tytułu zalewania wodą" jego nieruchomości. Uzasadniając skargę przytoczył argumenty podobne jak w odwołaniu, które koncentrują się głównie na poniesieniu szkód powstałych w wyniku podtapiania nieruchomości, na której zamieszkuje rodzina skarżącego. Podkreślił, że w wyniku zalewania wodą zniszczeniu uległy maszyny i narzędzia rolnicze, w związku z czym potrzebuje pomocy w celu naprawienia sprzętu oraz zakupienia paszy dla zwierząt, drzewek owocowych, kostki brukowej na utwardzenie dojazdu do posesji. Skarżący zarzucił, że podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, który został sporządzony dopiero w dniu 23 sierpnia 2018 r. organ pomocy społecznej nie określił z urzędu strat i zniszczeń. Powołując się na zasady udzielania pomocy finansowej dla rodzin poszkodowanych w wyniku klęski żywiołowej przyznawanej ze środków z rezerwy celowej budżetu państwa podniósł, że zasiłek celowy przyznaje się niezależnie od dochodu rodziny. Wskazał również na brak nadzoru właściwych służb do szacowania szkód w gospodarstwach rolnych oraz przeciwdziałania usunięcia awarii studzienki melioracyjnej w celu uniknięcia zalewania posesji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że zarzut skarżącego dotyczący przeprowadzenia wywiadu środowiskowego po upływie 14 dni, od daty złożenia wniosku jest nieuzasadniony, na co wskazuje sekwencja dat pomiędzy datą złożenia w dniu 30 lipca 2018 r. wniosku, a datą złożonego przez stronę podpisu w treści wywiadu środowiskowego w dniu 3 sierpnia 2018 r. Na rozprawie w dniu 29 maja skarżący podkreślił, że stan zalewania nieruchomości się powtarza, występuje on również w okresach, gdy nie ma opadów deszczu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie, który pozwolił na ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Prawidłowo też zastosowały prawo materialne. Nie zachodzą więc żadne z podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, o których stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) Skarżący zgłosił żądanie wypłaty zasiłku "klęskowego" z tytułu strat, spowodowanych zalewaniem jego nieruchomości. Wobec tego trafnie organy przyjęły, że podstawę orzekania stanowi art. 40 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U.2018.1508 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.s.). Przepis art. 40 u.p.s. przewiduje możliwość przyznania zasiłku celowego osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust.1), także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust.2). Zasiłek ten w wyjątkowych przypadkach mogą otrzymać osoby lub rodziny, których dochody przekraczają wymienione w ustawie kryteria (art. 40 ust.3 u.p.s.). W związku z oczekiwaniami skarżącego zrekompensowania szkód spowodowanych zalewaniem podkreślić należy, że świadczenia przyznawane w trybie ustawy o pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody. Pomoc społeczna nie ma stanowić odszkodowania ze strony Państwa z tytułu doznanych strat, ma zaś służyć poszkodowanym w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 469/12 – LEX nr 1229021). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. ma służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Przesłanką przyznania zasiłku na podstawie cytowanego przepisu jest zatem ustalenie po pierwsze, że wystąpiło zdarzenie losowe, stan klęski żywiołowej lub ekologicznej i po drugie, że wnioskujący o ten zasiłek poniósł straty w wyniku powyższych zdarzeń. Należy też zwrócić uwagę, że zasiłek "może zostać przyznany", co oznacza, że organ może przyznać zasiłek, ale nawet zaistnienie przesłanek warunkujących prawo do tego zasiłku nie obliguje organu do jego przyznania. Organ orzeka w tym przypadku w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza to pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, choć jednocześnie organ związany jest przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Zanim jednak sąd oceni czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego należy zweryfikować wnioski organów, że w sprawie nie doszło do klęski żywiołowej ani ekologicznej. Ocena ta jest prawidłowa. Przez pojęcie klęski żywiołowej rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem 255. Katastrofą naturalną mogą być: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady, powodzie, susze, pożary, masowe występowanie szkodników oraz chorób u roślin i zwierząt, zjawiska lodowe na rzekach, jeziorach, morzach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi. Z kolei przez awarię techniczną rozumie się gwałtowne i nieprzewidziane uszkodzenia lub zniszczenia obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości wywołaną także działaniem terrorystycznym. Klęską ekologiczną jest natomiast zdarzenie niebędące klęską żywiołową, wywołujące znaczne zniszczenia środowiska i stwarzające powszechne niebezpieczeństwo. Z kolei zdarzenie losowe to zdarzenie nagłe, niezależne od woli człowieka Stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że przyczyny zalewania nieruchomości skarżącego nie zostały spowodowane ani zdarzeniem losowym, ani stanem klęski żywiołowej, ani klęski ekologicznej. Już sam skarżący przyznaje, że zalewanie spowodowane jest niedrożnością studzienki i rowu melioracyjnego. Przyczyna zatem tkwi w wadliwej działalności człowieka, być może w wadliwej konserwacji urządzeń melioracyjnych, zaniechaniu udrożniania rowu i studzienki. Nie są to jednak zjawiska nagłe, niezależne od człowieka, o znamionach katastrofy czy zdarzenia losowego, rozumianego jako zdarzenie przyszłe, niepewne, a przede wszystkim niezależne od woli człowieka. Na rozprawie skarżący sam oświadczył, że do zalewania dochodzi również przy braku opadów. Przyczyny ewentualnych strat skarżącego nie tkwią w żadnych zdarzeniach losowych. Powyższe okoliczności czynią niezasadnym żądanie przyznania zasiłku w rybie art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. Analiza akt administracyjnych dowodzi, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, a następnie zastosowały odpowiednie przepisy ustawy o pomocy społecznej, odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego z uwagi na niespełnienie kryteriów ustawowych. Organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wydane zarówno w I jak i II instancji akty zostały wyczerpująco uzasadnione, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. A. P.