II SA/Łd 570/04

Dnia 15 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [....] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku II SA/Łd 570/04 Uzasadnienie Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku gospodarczego usytuowanego na działce o numerze 1312 w B. przy ulicy A 12, należącej do W. W. Postępowanie to wszczęte zostało na wniosek A. S. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotowy murowany budynek gospodarczy z poddaszem i jednospadowym dachem pokrytym papą, wybudowany był według oświadczeń właściciela przed 1939 r. Właściciel nie posiada żadnej dokumentacji związanej z budową tego obiektu. Na podstawie map znajdujących się w Wydziale Budownictwa, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w B. ustalono, że obiekt ten został wybudowany przed 1947 r., jest bowiem naniesiony na mapie sytuacyjnej miasta B. datowanej na 3 lipca 1946 r. W związku z uchyleniem przez organ odwoławczy pierwszej decyzji wydanej w tej sprawie, wykonując zalecenia tego organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił na podstawie pisma Burmistrza Miasta B., że w archiwum miejskim nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku. Ustalono także, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę Starostwa Powiatowego w B. również nie ma żadnych zapisów dotyczących tego budynku. Z dniem 1 kwietnia 1975 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), które nałożyło na właściciela obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami. Do chwili wejścia w życie tego aktu nie było przepisu nakładającego na właściciela obowiązek przechowywania dokumentów związanych z budową. W związku z tym nie ma podstawy prawnej do żądania od W. W. dokumentacji związanej z wybudowaniem przedmiotowego budynku gospodarczego, a co za tym idzie, nie ma możliwości stwierdzenia, że budynek ten wybudowany został samowolnie. Postępowanie w sprawie legalności tego budynku stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji A. S. zarzuciła, że: - organ I instancji nie wyjaśnił wystarczająco wszystkich okoliczności sprawy i nie przeprowadził wszystkich możliwych dowodów. Pominięty został fakt, że przedmiotowy budynek został co prawda wybudowany przed wojną jako obora, lecz w latach 60-70-tych był remontowany, natomiast w latach 80-90-tych część tego budynku została samowolnie przez właściciela przekształcona na mieszkanie i tak jest obecnie użytkowana, - oględziny przedmiotowego budynku w dniu 14 maja 2003 r. przeprowadzone były powierzchownie i niesumiennie, a odwołującej się zabroniono w nich udziału, - przed wydaniem decyzji nie udostępniono stronie zgromadzonej dokumentacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy powyższą decyzję podzielając zawarte w niej ustalenia i wnioski. Stwierdził, że organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie mające wyjaśnić istnienie dokumentacji związanej z budową obiektu. W okresie przyjętym za datę powstania budynku konieczne było uzyskanie pozwolenia na jego budowę, jednakże fakt, że obecnie nie można odnaleźć dokumentu potwierdzającego legalność wybudowania nie przesądza, że obiekt powstał nielegalnie jako samowola budowlana. Nie ma zatem wystarczających podstaw do nakładania na obecnego właściciela nieruchomości obowiązku likwidacji samowoli budowlanej. Ponadto, w ocenie organu, ani z pism odwołującej się, ani z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego nie wynika, że przedmiotowy obiekt powoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym interesu skarżącej. W skardze na powyższą decyzję A. S. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. stwierdzając, że: - nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak co do legalności wybudowania przedmiotowego obiektu, jak i co do okresu wybudowania, - błędnie traktowano przedmiotowy budynek jako gospodarczy, mimo że właściciel samowolnie przekształcił część tego budynku na mieszkanie i faktycznie w nim zamieszkuje, co oznacza, że samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu, - oględziny budynku były niedokładne, a w protokole z tej czynności nie opisano stanu technicznego, kubatury, - naruszono prawo skarżącej do udziału w postępowaniu odmawiając wglądu w akta i ignorując jej obecność w czasie oględzin obiektu, w związku z czym skarżąca nie wie, czy i ewentualnie w jaki sposób sprawdzano istnienie dokumentacji budowlanej przedmiotowego obiektu – według skarżącej, dokumenty archiwalne dla budynków przedwojennych z terenu B. mogą znajdować się w składnicy w T., - przed wydaniem decyzji nie umożliwiono skarżącej zabrania głosu w sprawie. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Podniesione w skardze zarzuty związane z naruszeniem przez organy administracji przepisów postępowania są uzasadnione. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepis ten wyraża m.in. jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Należy podkreślić, że prawidłowe, wszechstronne i dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a więc stanu zgodnego z rzeczywistością, jest niezwykle istotne w każdej sprawie, bowiem podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest wcześniejsze niewadliwe ustalenie faktów mających istotne znaczenie w danej sprawie. Przestrzeganie przepisów proceduralnych, w szczególności dotyczących postępowania wyjaśniającego, ma gwarantować ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z powyższym przepisem ściśle koresponduje art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten nakłada na organy szczególny obowiązek poszukiwania dowodów i wyjaśniania pojawiających się w sprawie wątpliwości z własnej inicjatywy, niezależnie od aktywności stron postępowania. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. S. wskazała na okoliczność, która powinna zostać wyjaśniona w toku postępowania. Potwierdziła wyjaśnienia W. co do wybudowania budynku gospodarczego jeszcze przed wojną, ale jednocześnie wskazała, że budynek ten w części został przekształcony na mieszkanie i tak jest użytkowany obecnie. Także w piśmie z dnia 10 marca 2003 r. adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które zapoczątkowało niniejsze postępowanie, wskazywała, że w oborze prawdopodobnie jest mieszkanie. Okoliczność ta nie została wyjaśniona w toku postępowania. Z protokołu oględzin z dnia 14 maja 2003 r. nie wynika, czy przedmiotowy budynek jest nadal w całości budynkiem gospodarczym, czy też prawdziwe są twierdzenia skarżącej. Organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób do powyższych twierdzeń, a zatem uzasadniony jest wniosek, że ten aspekt sprawy nie został wyjaśniony. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego i przekształcenie go na mieszkalny nie mogła być dokonywana samowolnie przez właściciela, tak pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - art. 44 - (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), jak i pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.- art. 71-(tekst jedn. z 2003 r., Dz.U. Nr 207, poz. 2016). Samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku powinna spotkać się z reakcją organów administracji. Stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organy rozpatrujące niniejszą sprawę wywiązały się z tego obowiązku. Należy ocenić, że zaniechanie zapoznania skarżącej z zebranym w sprawie materiałem i uniemożliwienie jej zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji co do ewentualnej konieczności jego uzupełnienia oraz wyjaśnienia budzących wątpliwości kwestii mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Dotyczy to zarówno rozważanej wcześniej kwestii sposobu użytkowania budynku gospodarczego, jak i wyczerpania możliwości ustalenia, czy i gdzie mogą być przechowywane dokumenty związane z budową przedmiotowego budynku. Organ I instancji zwracał się w tej sprawie do Burmistrza B. i uzyskał odpowiedź o braku poszukiwanej dokumentacji w archiwum miejskim. Według skarżącej, dokumentacja dotycząca przedwojennych budynków może być przechowywana w składnicy w T. Odszukanie dokumentacji związanej z budową przedmiotowego obiektu, o ile taka istnieje, jest kluczowe dla wyjaśnienia sprawy legalnego postawienia budynku. Zapoznanie skarżącej przed wydaniem decyzji ze zgromadzonym materiałem umożliwiłoby jej wcześniejsze wskazanie, gdzie takiej dokumentacji należy szukać, a organ mógłby takie próby podejmować lub wykazać, że są one daremne, a twierdzenia strony nie są uzasadnione. Jeżeli nie uda się odnaleźć w archiwach dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku i okaże się, że inwestor nie miał prawnego obowiązku przechowywania jej, to stanowisko organów o braku możliwości postawienia zarzutu samowoli budowlanej będzie zasadne. Z uwagi na powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję. Biorąc pod uwagę fakt, że przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie przepisów proceduralnych, a w efekcie tego nienależyte wyjaśnienie sprawy, Sąd nie uchylił jednocześnie decyzji organu I instancji. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnego rozpatrzenia sprawy i merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Zasadą wynikającą z kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć w każdym stadium postępowania, co zgodne jest z wyrażoną w art. 12 zasadą szybkości postępowania. Możliwość czysto kasacyjnego załatwienia sprawy traktowana jest przez ustawodawcę wyjątkowo i zachodzi wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie przesądzając zatem sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji należy stwierdzić, że dokona on oceny, w jakim zakresie konieczne jest uzupełnienie postępowania i w zależności od tego podejmie stosowne rozstrzygnięcie.