II SA/Łd 570/07

Dnia 17 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 roku sprawy ze skargi A w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania A w S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] roku Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] nakazał A w S. rozbiórkę, oznaczonej na dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu numerem "2" wiaty o wymiarach 1,63 x 2,17 m, wybudowanej (ustawionej) bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, na utwardzonej części terenu działki nr ewid. 5270/05 przy ul. [...] M. Nr 7 w S. W treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazano, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (na skutek uchylenia przez organ odwoławczy wcześniejszego rozstrzygnięcia) organ w toku wizji lokalnych przeprowadzonych w dniach 2 grudnia 2005 roku oraz 19 września 2006 roku, stwierdził, że na terenie placu manewrowego ustawiono wiatę o wymiarach 1,63 x 2,17 m, którą przymocowano do podłoża za pomocą kołków rozporowych. Podczas wizji sporządzono dokumentację fotograficzną, obrazującą istniejące zagospodarowanie. Zgodnie z oświadczeniem inwestora – A w S., wiata została wykonana (ustawiona) w 2000 roku w ramach urządzania dla własnych potrzeb placu egzaminacyjnego. Na wykonanie wiaty inwestor nie posiadał decyzji administracyjnej, a zatem, w ocenie organu, stanowi ona samowolę budowlaną. Po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wykonany w warunkach samowoli budowlanej obiekt – wiata – nie kwalifikuje się do legalizacji. Z treści pism z Urzędu Miasta w S. z dnia 25 listopada 2005 roku i 25 września 2006 roku wynika bowiem, że teren działki oznaczonej nr ewid. 5270/5, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 roku, określony był jako teren usług publicznych, usług zdrowia, z informacją, iż realizowane może być tam Liceum Medyczne i lądowisko helikopterów sanitarnych. Nadto, z pism wynika, że dla przedmiotowej działki w okresie od 2000 do 2006 roku nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy terenu na budowę placu egzaminacyjnego. Obecnie dla tego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie tych ustaleń organ stwierdził, że realizacja wiaty w 2000 roku na działce Nr ewid. 5270/5 podczas obowiązywania planu, sprzeczna była z zapisem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Oceniając całość zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że wiata wykonana (ustawiona) w 2000 roku na utwardzonej części terenu działki nr ewid. 5270/5 stanowi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane samowolę budowlaną. Zgodnie z treścią art. 28 prawa budowlanego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie realizacji wiaty, roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 tej ustawy, to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa. Tymczasem inwestor takiego pozwolenia na budowę nie posiadał. W tej sytuacji, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę podlega regulacji art. 48 prawa budowlanego, bez możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu, a obiekt podlega rozbiórce. W odwołaniu A w S. wniósł o uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania. W motywach odwołania strona wyraziła pogląd, iż organ bezzasadnie przypisał wiacie cechy obiektu budowlanego. Takie urządzenie, jak wiata, nie mieści się w definicji budynku, budowli czy obiektu małej architektury. W tej sytuacji na ustawienie wiaty nie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, tym samym nie można mówić o samowoli budowlanej, zatem całe postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż inwestor wznosząc obiekt w postaci wiaty w roku 2000 nie legitymował się pozwoleniem na budowę. W świetle przepisu art. 29 ustawy Prawo budowlane obowiązującego w dacie realizacji inwestycji, budowa wiat nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takim stanie faktycznym organ I instancji prawidłowo zastosował treść art. 48 prawa budowlanego, który stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, daje możliwość legalności samowoli budowlanej, pod warunkiem, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niespełnienie tych wymogów oznacza konieczność rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. W obecnym stanie prawnym budowa wiat, zgodnie z treścią przepisu art. 29 Prawa budowlanego, zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagane jest tylko dokonanie zgłoszenia we właściwym organie. Z pisma Prezydenta Miasta S. wynika, iż aktualnie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki, na której posadowiono wiatę, a inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że legalizacja inwestycji polegającej na budowie wiaty w świetle aktualnych przepisów jest niemożliwa, a to uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w art. 49b ust. 1 prawa budowlanego. W tej sytuacji, zdaniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., organ I instancji zasadnie orzekł o rozbiórce obiektu, jakkolwiek zamiast art. 49b ust. 1, powołał w podstawie prawnej przepis art. 48 prawa budowlanego. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 1 prawa budowlanego, przez obiekty budowlane należy rozumieć budynki, budowle i obiekty małej architektury. Natomiast budowla, zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, to każdy obiekt budowlany nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury. W tej sytuacji wiata jest budowlą w rozumieniu prawa budowlanego i podlega jego regulacji. W skardze do sądu administracyjnego A w S. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w całości, jako wydanej na skutek naruszenia prawa – art. 3 pkt 1 i art. 49 b ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W motywach skargi inwestor powtórzył argumenty odwołania sprowadzające się do tezy, iż wiata nie stanowi ani budynku, ani budowli, ani obiektu małej architektury, zatem nie podlega regulacji prawa budowlanego. Zdaniem strony, przyjmując, że posadowienie wiaty na gruncie podlega regulacji prawa budowlanego, organ miał możliwość legalizacji wiaty w trybie art. 49b prawa budowlanego. W ocenie strony, brak zarówno obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i brak decyzji o warunkach zabudowy, nie wyklucza legalizacji samowoli budowlanej. Tym bardziej, że z pisma Prezydenta Miasta S. wynika, że realizacja tego typu obiektu na przedmiotowej działce jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] roku Nr [...] nakazał "A w S. rozbiórkę, oznaczonej na dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu numerem "2" wiaty o wymiarach 1,63 x 2,17 m, wybudowanej (ustawionej) bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na utwardzonej części terenu działki ewid. 5270/5 przy ul. [...] M. Nr 7 w S.". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Ponadto, decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej, zatem musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W rozstrzygnięciu decyzji nakazującej rozbiórkę, a nie w jej uzasadnieniu, powinno być zawarte precyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki, aby orzeczenie administracyjne nadawało się do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. W przypadku skomplikowanych stanów faktycznych, opis przedmiotu rozbiórki, a w razie konieczności nawet odesłanie do załącznika graficznego, powinny być zawarte w rozstrzygnięciu (sentencji) decyzji administracyjnej, a nie ujęte w opisie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu decyzji. Powyższe ogólne uwagi znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2005 roku, VII SA/Wa 1779/04, Lex Nr 190796; wyrok NSA z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, Lex Nr 47875). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że sformułowanie decyzji organu I instancji jest nieprawidłowe. Sformułowanie decyzji powinno być takie, żeby nie powodowało dla strony wątpliwości w wykonaniu decyzji. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że na utwardzonej części działki oznaczonej numerem ewid. 5270/5 posadowione zostały 3 wiaty o identycznych rozmiarach. Organ w celu zidentyfikowania, o którą wiatę chodzi w sprawie, posłużył się w sentencji decyzji odesłaniem do numeracji wskazanej na dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu. Jednakże organ nie wyjaśnił, o który protokół chodzi, a jeżeli jest to protokół z oględzin, to których oględzin dotyczy. Przede wszystkim jednak dokumentacja fotograficzna, stanowiąca załącznik do protokołu oględzin, nie jest załącznikiem do decyzji I instancji. Dodatkowe dokumenty, takie jak fotografie, mapy bądź szkice sytuacyjne, mogą stanowić załącznik do decyzji. Jednakże załącznik do decyzji, jako integralna część decyzji, musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. W szczególności załącznik powinien zawierać stosowaną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (por. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 roku, II GSK 37/06, Lex Nr 236395; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 roku, IV SA 1757/98, Lex Nr 47867, wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 roku, SA/Gd 2939/95, Lex Nr 30583). Uwzględniając fakt, że na terenie działki pozostającej w dyspozycji A w S. posadowione są trzy wiaty o identycznych wymiarach, organ precyzując, o którą wiatę chodzi, mógł posłużyć się określeniem lokalizacji poszczególnych wiat uwzględniając kierunki geograficzne lub inne cechy charakterystyczne. Przede wszystkim jednak organ mógł sformułować nakaz rozbiórki poprzez odesłanie do mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Zdaniem składu orzekającego, samo sformułowanie rozstrzygnięcia jest na tyle wadliwe, że powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji II, jak i I instancji (organ II instancji utrzymał w mocy wadliwe rozstrzygnięcie), z uwagi na naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż Sąd nie podziela argumentu strony o możliwości legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy terenu. Zgodnie z treścią art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118), jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Zdaniem składu orzekającego, sformułowanie cytowanego przepisu jest na tyle jednoznaczne, że wyklucza możliwość legalizacji samowoli budowlanej w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy terenu. Nadto, strona w treści skargi wywodziła, że wiata nie stanowi budynku, ani budowli, ani obiektu małej architektury, zatem nie podlega regulacji prawa budowlanego. Ocena prawidłowości tego zarzutu wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń przez organ. Dokonanie kwalifikacji do którejś z wymienionych w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego kategorii obiektów budowlanych wymaga zbadania m. in. trwałości połączenia wiaty z gruntem, materiału, z którego została wykonana, kubatury, a w szczególności celu przeznaczenia. Wobec braku tych informacji Sąd na obecnym etapie postępowania nie mógł odnieść się do tego argumentu. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu przepisu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto Sąd, w punkcie drugim, stwierdził na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.