II SA/Łd 570/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 11 czerwca 2024 r. znak: SKO.4141.71.24 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. MR Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z 11 czerwca 2024r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 323 – u.ś.r.), w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz., 1429 ze zm. – u.ś.w.) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Osjaków z 22 stycznia 2024 r. w sprawie odmowy przyznania L. K. świadczenia pielęgnacyjnego i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 22 grudnia 2023 r. L. K. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Wspomnianą decyzją z 22 stycznia 2024 r., organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawczynię z zatrudnienia a koniecznością stałej opieki nad mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu ww. decyzji z 11 czerwca 2024 r., wydanej wskutek odwołania wnioskodawczyni, w pierwszej kolejności zauważyło, że z dniem 1 stycznia 2024 r. ustawa o świadczeniach rodzinnych uległa zmianie na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 ze zm.). Zdaniem organu, uwzględniając aktualne brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r., w zw. z art. 63 ust. 1 u.ś.w. oraz okoliczność, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony 22 grudnia 2023 r. należało przeanalizować stan faktyczny pod kątem spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek wynikających z art. 17 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Organ przedstawił sytuację rodzinną wnioskodawczyni i zdrowotną jej męża oraz zakres sprawowanej nad nim przez żonę opieki, dodając, że A. K. nie występował z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego. Kolegium podkreśliło przy tym, że już raz, wnioskiem z 24 kwietnia 2023 r. L. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem, a ostateczną decyzją z 1 sierpnia 2023 r., organ pierwszej odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Przedmiotowym wnioskiem z 22 grudnia 2023 r. L. K. kolejny wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem. Wobec tego, w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji, wydając decyzję z 22 stycznia 2024 r. dopuścił się naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. skoro w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna rozstrzygająca o prawie L. K. do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Organ zaznaczył, że w kontrolowanej sprawie skarżąca w krótkich odstępach czasu złożyła dwa wnioski o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem (24 kwietnia 2023 r. i 22 grudnia 2023 r.). Dane zawarte w nowym wniosku, a także okoliczności faktyczne i prawne wskazują, że stan faktyczny w sprawie jest tożsamy z tym, który miał miejsce w momencie składanie wniosku z 24 kwietnia 2023r. W sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, a regulacje prawne, które legły u podstaw decyzji organu pierwszej instancji z 1 sierpnia 2023 r., w obecnym brzmieniu są tożsame z obowiązującymi wówczas, ze względu na treść art. 63 ust. 1 u.s.w. Wobec tego wniosek L. K. z 22 grudnia 2023 r. został oparty na identycznych podstawach prawnych i tożsamych okolicznościach stanu faktycznego istotnych z punktu widzenia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego - jak wniosek z 24 kwietnia 2023 r. inicjujący poprzednie postępowanie. Ponadto do obu wniosków załączono to samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a od sierpnia 2022 r., kiedy mąż wnioskodawczyni przeszedł udar mózgu, jego stan, jak oświadczyła wnioskodawczyni, jest cały czas taki sam. Zdaniem Kolegium zainicjowanie postępowania administracyjnego przy zaistnieniu tożsamości stosunków administracyjnoprawnych oznaczałoby jednoczesne potencjalne naruszenie stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), powstającego w momencie "ostateczności decyzji" i zasady trwałości decyzji ostatecznych. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego nie było podstaw do rozpoznania przez organ pierwszej instancji po raz kolejny tożsamego żądania strony i wydania kolejnej decyzji rozstrzygającej tę samą sprawę co do jej istoty. Tożsamość żądania skarżącej przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy winna była prowadzić do wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy Osjaków postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku strony z 22 grudnia 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś - jak to uczynił organ pierwszej instancji - do rozpoznania tego wniosku i po raz kolejny rozstrzygnięcia tej samej sprawy co do jej istoty, tj. wydania decyzji orzekającej o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tych samych powodów. W skardze L. K. zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w związku z uznaniem przedmiotowej sprawy za tożsamą z postępowaniem wszczętym na wniosek strony z 24 kwietnia 2023 r., mimo że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczy innego okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego aniżeli wniosek załatwiony ostatecznie decyzją z 1 sierpnia 2023 r. Mając na uwadze powyższe, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na treść art. 24 u.ś.r. wyjaśniła, że pierwotny wniosek złożony został 24 kwietnia 2023 r., zatem jego ewentualne pozytywne rozpatrzenie skutkowałoby przyznaniem stronie prawa do świadczenia na okres od kwietnia 2023 r. Kolejny wniosek, stanowiący podstawę przedmiotowego postępowania złożony został dopiero w grudniu 2023 r., zatem dotyczył zupełnie innego okresu zasiłkowego. W rozstrzyganej sprawie nie sposób zatem mówić o tożsamości rozstrzyganych spraw, skoro świadczenie przyznaje się (co do zasady) począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – p.p.s.a ), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko strony skarżącej i organu, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odpowiada ona prawu. W rozpoznawanej sprawie podstawę działania organu stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić wobec tego należy, że w postępowaniu drugoinstancyjnym organ administracji może utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), uchylić zaskarżoną decyzję i orzec reformatoryjnie ewentualnie uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne (art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.) bądź umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) albo zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Stwierdzenie na którymkolwiek etapie prowadzonego postępowania, że zostało ono zainicjowane wnioskiem podmiotu nieposiadającego cech strony bądź w sytuacji gdy postępowanie jest z innych przyczyn niedopuszczalne (np. z powodu res iudicata) czy bezprzedmiotowe winno skutkować wydaniem przez organ orzeczenia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchyleniem decyzji pierwszej instancji i umorzeniem postępowania, tak jak to uczyniło Kolegium w niniejszej sprawie, zasadnie stwierdzając, że nie było podstaw do rozpoznania przez organ pierwszej instancji po raz kolejny tożsamego żądania strony i wydania kolejnej decyzji rozstrzygającej tę samą sprawę co do jej istoty. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że tożsamość żądania skarżącej przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy winna była prowadzić do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku strony z 22 grudnia 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., nie zaś do rozpoznania po raz kolejny wniosku skarżącej i rozstrzygnięcia tej samej sprawy co do jej istoty, tj. wydania decyzji orzekającej o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tych samych co wcześniej powodów. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje, że gdy żądanie wszczęcia postępowania na żądanie strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Przy czym przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłankami przedmiotowymi są oczywiste niebudzące wątpliwości przypadki wystąpienia przeszkód procesowych. Jedną z nich stanowi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), która zaistnieje w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania będzie dotyczył sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Trzeba bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponowne rozstrzygnięcie przez organ administracji sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, skutkuje nieważnością tego kolejnego rozstrzygnięcia. Skutek ten wynika przede wszystkim z zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regułą, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Do czasu uchylenia decyzji ostatecznej w jednym z określonych trybów nie jest dopuszczalne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej ze sprawą zakończoną taką decyzją. Z kolei tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że ostateczną decyzją z 1 sierpnia 2023 r., organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z tytułu opieki nad mężem, po czym przedmiotowym wnioskiem z 22 grudnia 2023 r. L. K. kolejny raz wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem. Dane zawarte w nowym wniosku, a także okoliczności faktyczne i prawne wskazują, że stan faktyczny w sprawie jest tożsamy z tym, który miał miejsce, kiedy strona składała wniosek poprzedni wniosek z 24 kwietnia 2023 r. W sprawie występują te same podmioty (wnioskodawczym – L. K., podopieczny – A. K.), sprawa dotyczy tego samego przedmiotu (ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego), zastosowanie znajdują także te same regulacje prawne, które legły u podstaw decyzji organu pierwszej instancji z 1 sierpnia 2023 r. Nadto do obu wniosków załączono to samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec tego, zdaniem sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka procesowa w postaci res iudicata, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. Pomiędzy sprawą zainicjowaną wnioskiem z 24 kwietnia 2023 r., a sprawą niniejszą, niewątpliwie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Nietrafne jest przy tym stanowisko strony skarżącej o braku tożsamości przedmiotowej sprawy z uwagi na różne czasookresy, których dotyczyły złożone przez skarżącą wnioski. Jakkolwiek co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy (art. 24 ust. 1 u.ś.r.), niemniej w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego regułą jest ustalenie tego uprawnienia na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym ostatnim przypadku, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Skoro w niniejszej sprawie mąż skarżącej legitymuje się ciągle niezmienionym orzeczeniem o niepełnosprawności to również świadczenie pielęgnacyjne podlega ustaleniu na taki okres. W konsekwencji, odmowa przyznania prawa do tego świadczenia obejmuje cały wnioskowany okres. Tym samym w odniesieniu do pierwszego z wniosków skarżącej, odmowa dotyczy okresu od momentu złożenia wniosku do czasu bliżej niesprecyzowanego, nieokreślonego. Oznacza to zatem, że odmowa uwzględnienia tego wniosku ostateczną decyzją z 1 sierpnia 2023 r. obejmuje także okres, którego dotyczył kolejny, przedmiotowy wniosek skarżącej (por. wyroki NSA z 9 sierpnia 2023 r.; I OSK 1662/22; z 28 grudnia 2023 r., I OSK 2017/22 - orzeczenia.nsa.gov.pl) W konsekwencji sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Osjaków w sprawie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i umarzając postepowanie pierwszej instancji, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. ds