II SA/Łd 571/04

Dnia 15 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 571/04 Uzasadnienie Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o numerze 1312 w B. przy ulicy A 12, należącej do W. W. Postępowanie to wszczęte zostało na wniosek A. S. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotowy murowany, parterowy budynek mieszkalny z dachem pokrytym papą, wybudowany był według oświadczeń właściciela w latach 1945-1950, a weranda była dobudowana przed 1974 r. Właściciel nie posiada żadnej dokumentacji związanej z budową tego obiektu. Na podstawie map znajdujących się w Wydziale Budownictwa, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w B. ustalono, że obiekt ten został wybudowany przed 1975 r., jest bowiem naniesiony na mapie zasadniczej miasta B. z lat 1973-1974. W związku z uchyleniem przez organ odwoławczy pierwszej decyzji wydanej w tej sprawie, wykonując zalecenia tego organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił na podstawie pisma Burmistrza Miasta B., że w archiwum miejskim nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku. Ustalono także, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę Starostwa Powiatowego w B. również nie ma żadnych zapisów dotyczących tego budynku. Z dniem 1 kwietnia 1975 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), które nałożyło na właściciela obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami. Do chwili wejścia w życie tego aktu nie było przepisu nakładającego na właściciela obowiązek przechowywania dokumentów związanych z budową. W związku z tym nie ma podstawy prawnej do żądania od W. W. dokumentacji związanej z wybudowaniem przedmiotowego budynku, a co za tym idzie nie ma możliwości stwierdzenia, że budynek ten wybudowany został samowolnie. Postępowanie w sprawie legalności tego budynku stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji A. S. zarzuciła, że: - organ I instancji nie wyjaśnił wystarczająco wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie faktu późniejszego dobudowania do budynku mieszkalnego werandy murowanej z białej cegły, - oględziny przedmiotowego budynku w dniu 14 maja 2003 r. przeprowadzone były powierzchownie i niesumiennie, bowiem nie ujawniono w ich trakcie istnienia drugiej drewnianej przystawki do budynku, drugiego wejścia i strychu z hodowlą gołębi, a odwołującej się zabroniono udziału w oględzinach, - organ błędnie przyjął, że obowiązek przechowywania dokumentów związanych z budową został nałożony na właścicieli dopiero od 1975 r., - nie poinformowano odwołującej się, w jakich archiwach szukano dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku i nie udostępniono jej zgromadzonego w sprawie materiału. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy powyższą decyzję podzielając zawarte w niej ustalenia i wnioski. Stwierdził, że organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie, mające wyjaśnić istnienie dokumentacji związanej z budową obiektu. W okresie przyjętym za datę powstania budynku konieczne było uzyskanie pozwolenia na jego budowę, jednakże fakt, że obecnie nie można odnaleźć dokumentu potwierdzającego legalność wybudowania nie przesądza, że obiekt powstał nielegalnie, jako samowola budowlana. Nie ma zatem wystarczających podstaw do nakładania na obecnego właściciela nieruchomości obowiązku likwidacji samowoli budowlanej. Ponadto, w ocenie organu ani z pism odwołującej się, ani z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego nie wynika, że przedmiotowy obiekt powoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym interesu skarżącej. W skardze na powyższą decyzję A. S. zarzuciła, że : - nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co do legalności wybudowania przedmiotowego obiektu, oraz dobudowanej do niego przed rokiem 80-tym nowej werandy, - oględziny budynku były niedokładne, a w protokole z tej czynności nie opisano stanu technicznego, kubatury, strychu, kominów, - naruszono prawo skarżącej do udziału w postępowaniu odmawiając wglądu w akta i ignorując jej obecność w czasie oględzin obiektu. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Podniesione w skardze zarzuty, związane z naruszeniem przez organy administracji przepisów postępowania są uzasadnione. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepis ten wyraża m.in. jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Należy podkreślić, że prawidłowe, wszechstronne i dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a więc stanu zgodnego z rzeczywistością, jest niezwykle istotne w każdej sprawie, bowiem podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest wcześniejsze niewadliwe ustalenia faktów mających istotne znaczenie w danej sprawie. Przestrzeganie przepisów proceduralnych, w szczególności dotyczących postępowania wyjaśniającego, ma gwarantować ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z powyższym przepisem ściśle koresponduje art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten nakłada na organy szczególny obowiązek poszukiwania dowodów i wyjaśniania pojawiających się w sprawie wątpliwości z własnej inicjatywy, niezależnie od aktywności stron postępowania. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. S. wskazała na okoliczność, która powinna zostać wyjaśniona w toku postępowania. Dotyczy ona dobudowania do budynku mieszkalnego murowanej werandy. Nie ustalono dokładnie okresu czasu, w którym dobudowano werandę, a oświadczenia W. i skarżącej odzwierciedlone w protokole z oględzin oraz oświadczenie skarżącej co do tego faktu, zawarte w skardze, są rozbieżne. Należało też wyjaśnić podniesioną w odwołaniu kwestię istnienia "drugiej drewnianej przystawki", a mianowicie, co to jest za obiekt i kiedy powstał. Nie jest bowiem wykluczone, że budynek mieszkalny był rozbudowywany w okresie, w którym obowiązujące przepisy zobowiązywały inwestora do przechowywania dokumentów związanych z pracami budowlanymi. Organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób do powyższych twierdzeń, a zatem uzasadniony jest wniosek, że ten aspekt sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony. Stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organy rozpatrujące niniejszą sprawę wywiązały się z tego obowiązku. Należy ocenić, że zaniechanie zapoznania skarżącej z zebranym w sprawie materiałem i uniemożliwienie jej zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji co do ewentualnej konieczności jego uzupełnienia oraz wyjaśnienia budzących wątpliwości kwestii, mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Dotyczy to zarówno rozważanej wcześniej kwestii dobudowania werandy, jak i wyczerpania możliwości ustalenia, czy i gdzie mogą być przechowywane dokumenty związane z budową przedmiotowego budynku. Organ I instancji zwracał się w tej sprawie do Burmistrza B. i uzyskał odpowiedź o braku poszukiwanej dokumentacji w archiwum miejskim. Odszukanie dokumentacji związanej z budową przedmiotowego obiektu, o ile taka istnieje, jest kluczowe dla wyjaśnienia sprawy legalnego postawienia budynku, jak i dobudowania werandy. Zapoznanie skarżącej przed wydaniem decyzji ze zgromadzonym materiałem umożliwiłoby jej wcześniejsze ustosunkowanie się do tych kwestii. Poza tym organ powinien wyjaśnić i winno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, jakie zasady obowiązują i obowiązywały wcześniej (miejsce i czas przechowywania) w okresie mającym znaczenie w sprawie, w zakresie przechowywania przez organy administracji publicznej dokumentacji związanej z budową lub rozbudową budynków. Pozwoliłoby to na ostateczne wyjaśnienie kwestii ewentualnego istnienia lub braku dokumentacji budowlanej związanej z przedmiotowym budynkiem. Jeżeli nie uda się odnaleźć w archiwach dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku i okaże się, że inwestor nie miał prawnego obowiązku przechowywania jej, to stanowisko organów o braku możliwości postawienia zarzutu samowoli budowlanej będzie zasadne. Z uwagi na powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję. Biorąc pod uwagę fakt, że przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie przepisów proceduralnych, a w efekcie tego nienależyte wyjaśnienie sprawy, Sąd nie uchylił jednocześnie decyzji organu I instancji. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnego rozpatrzenia sprawy i merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Zasadą wynikającą z kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć w każdym stadium postępowania, co zgodne jest z wyrażoną w art. 12 zasadą szybkości postępowania. Możliwość czysto kasacyjnego załatwienia sprawy traktowana jest przez ustawodawcę wyjątkowo i zachodzi wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie przesądzając zatem sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji należy stwierdzić, że dokona on oceny, w jakim zakresie konieczne jest uzupełnienie postępowania i w zależności od tego podejmie stosowne rozstrzygnięcie.