II SA/Łd 571/14

Dnia 29 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) – w skrócie: "K.p.a." oraz art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 1, ust. 3b, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...], na mocy której odmówiono M. S. całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca – J. S. – w Domu Pomocy Społecznej; oraz zwolniono częściowo M. S. z odpłatności za pobyt ojca – J. S. – w Domu Pomocy Społecznej w P. w wysokości 761,25 na okres do dnia 24 listopada 2014r.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołując się za treść ww. przepisów ustawy o pomocy społecznej wyjaśniło zasady odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy dodał, że średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w P., zgodnie z zarządzeniem Starosty [...] z dnia 13 lutego 2013r., wynosi obecnie 2.962,73 zł.. Następnie Kolegium wskazało, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że M. S. prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i dwójką dzieci. Dochód rodziny wynosi 7.633,25 zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 1.908,31 zł miesięcznie. Kryterium dochodowe dla czteroosobowej rodziny wynosi 1.824,00 zł. Zgodnie z powyższym dochód rodziny przewyższa kryterium dochodowe o 300%, natomiast różnica między dochodem rodziny, a obliczonym kryterium na osobę w rodzinie wynosi 2.161,25 zł i taką kwotę zdaniem organu administracji M. S. jest zobowiązany do wnoszenia tytułem opłaty za pobyt ojca w placówce. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter wyjątkowy i fakultatywny, gdyż stosownie do art. 64 ustawy organ administracji działa w takim wypadku w ramach uznania administracyjnego. Dlatego z uwagi na podnoszone przez zobowiązanego okoliczności organ postanowił przychylić się do wniosku i zwolnić częściowo M. S. z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w P. Kolegium dodało jednak, że organ administracji ma obowiązek działania na podstawie przepisów prawa i rozważenia wszystkich spornych kwestii pod kątem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, wobec czego uznano za niezasadne żądanie zwolnienia zobowiązanego z całości opłaty, o której mowa. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł M. S., zarzucając naruszenie art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności niewyjaśnienie, które okoliczności i argumenty skarżącego organ wziął pod uwagę i w jakim zakresie, a które pominął, jak również niewyjaśnienie zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu przedmiotowej decyzji i niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.. Ponadto skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania, w postaci przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającą na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy sytuacja osobista skarżącego, zwłaszcza wysokie koszty leczenia oraz rzeczywista sytuacja materialna pozwalają mu na partycypowanie w kosztach pobytu świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Zarzucono także obrazę przepisów postępowania, w postaci art. 10, art. 79 i art. 110 K.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości wzięcia czynnego udziału i działania w sprawie na każdym jej etapie i naruszenie prawa skarżącego do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, polegające w szczególności na niedoręczeniu skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, niedoręczeniu skarżącemu decyzji administracyjnej Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w P., nr [...], z dnia [...] ustalającej odpłatność z tytułu pobytu świadczeniobiorcy w DPS, jak również niezawiadomieniu o zakończonym postępowaniu dowodowym. Skarżący zarzucił ponadto obrazę przepisów postępowania, w postaci art. 104 § 1 K.p.a., poprzez załatwienie sprawy nie w drodze decyzji administracyjnej, tj. ustalenie wysokości dopłaty skarżącego do pobytu świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej w drodze pisma z dnia z dnia 4 listopada 2013r., znak: [...], jak również obrazę przepisów postępowania, w postaci art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy stan sprawy uzasadniał uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącego organy administracji dopuściły się również rażącego naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym ustaleniu zakresu osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, tj. obciążenie opłatą za pobyt w domu pomocy społecznej nie tylko zstępnego świadczeniobiorcy ale również osoby spoza kręgu wskazanego przez ustawodawcę w ww. przepisie. Ponadto skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 61 ust. 2 pkt 2 lit b) ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i rażąco błędne wyliczenie wysokości opłaty skarżącego za pobyt w domu pomocy społecznej świadczeniobiorcy. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 64 ustawy, poprzez błędne jego zastosowanie i nieuwzględnienie obiektywnych okoliczności uzasadniających całkowite zwolnienie skarżącego z opłaty za pobyt świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o wydanie orzeczenia, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. W ocenie organu odwoławczego z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że skarżący należy do kręgu osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu J. S. w domu pomocy społecznej. Z kolei w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji w sposób zasadny odmówił skarżącemu zwolnienia w całości z obowiązku dopłaty do pobytu ojca w placówce zwalniając go z tej dopłaty częściowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca zwolnienia w całości z obowiązku ponoszenia przez M. S. z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, a zwalniająca skarżącego z ww. opłaty w części. Oceniając legalność tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadą jest odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, co wynika z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie natomiast do art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 ustawy). Z powyższego jednoznacznie wynika, że obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, chociaż wynika z mocy prawa, to jednak zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy konkretyzacja tego obowiązku następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, zawieranej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Innymi słowy wobec małżonka osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, jego zstępnych i wstępnych obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w takiej placówce zawsze uzależniony jest od treści zawartej w tym zakresie umowy. Treść normy prawnej zbudowanej w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2) omawianej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że ponoszenie opłat przez ową grupę zobowiązanych winno następować "zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2". Oznacza to przede wszystkim konieczność istnienia umowy, w której ustalone zostały parametry płatności owych osób za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny. Istnienie owej umowy jest niezbędnym elementem do tego aby po stronie gminy powstało uprawnienie do domagania się zwrotu poniesionych przez gminę wydatków w trybie przepisu art. 61 ust. 3 in fine. Bez zawarcia owej umowy nie istnieje bowiem możliwość postawienia komukolwiek z owych osób zarzutu niewywiązania się z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej członka rodziny." (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1172/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Umowa ta winna być zawarta w trybie przepisu art. 103 ust. 2 ustawy, który stanowi, że kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Treść powołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że ustawodawca dla owej czynności przewidział wyłącznie formę umowy, a więc porozumienia dwóch lub więcej stron ustalającego ich wzajemne prawa lub obowiązki. Stronami owej umowy z jednej strony jest kierownik ośrodka pomocy społecznej, a z drugiej: małżonek, zstępni lub wstępni. Natomiast w sytuacji, gdy jedna z tych osób uchyla się od zawarcia takiej umowy organ administracji może skorzystać z odpowiednich środków przewidziany przepisami prawa cywilnego i uzyskać orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Mając powyższe na uwadze, a także uwzględniając fakt, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zawarcia, pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a skarżącym, umowy określającej partycypowanie w opłatach za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej, przy jednoczesnym niedysponowaniu przez organ orzeczeniem sądu powszechnego zastępującym oświadczenie woli skarżącego o zobowiązaniu do ponoszenia tychże opłat w określonej wysokości, to należy stwierdzić, że brak jest materialnoprawnych podstaw do obciążenia skarżącego opłatą z tytułu pobytu jego ojca w domu pomocy społecznej. To z kolei prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie może wywołać żadnych skutków materialnych, gdyż skoro brak jest prawnie ustalonej kwoty opłaty w postaci umowy, to oznacza, że organ de facto nie miał "od czego" zwalniać skarżącego. W przedmiotowej sprawie "konieczność" ponoszenia przez skarżącego opłaty do pobytu jego ojca w domu pomocy społecznej w kwocie 2.130,77 zł miesięcznie wynika jedynie z pisma organu I instancji z dnia 4 listopada 2013r.. Jednakże pismo to może co najwyżej być postrzegane jako propozycja zawarcia stosownej umowy i w żadnym razie nie może stanowić zarówno podstawy zobowiązania skarżącego do ponoszenia ww. opłaty, jak również podstawy do zwolnienia z tej opłaty czy to w całości, czy w części. Tak więc w aktualnym stanie rzeczy, rozstrzyganie przez organy kwestii zwolnienia skarżącego z obowiązku, którego zarówno istnienie, jak i sama treść nie zostały ustalone w prawnie przepisany sposób, jest działaniem przedwczesnym. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy obu instancji wydając kwestionowane decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. konieczne stało się uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. – wobec uwzględnienia skargi – należało zastrzec, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. LS