II SA/Łd 572/04

Dnia 14 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. P. i R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. i R. małżonków P. kwotę 500,00 (pięćset) złotych z tytułu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Łd 572 / 04 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie przepisu art. 138 par. l ustawy z dnia 14. czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A. i R. małżonków P., od decyzji Nr [...] (znak [...], z dnia [...], wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ulicy A 42 w Ł. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 16. lutego 2004 roku A. i R. małżonkowie P. złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, położonego przy ulicy A 42 w Ł.. Do zgłoszenia inwestorzy nie dołączyli dziennika budowy, oraz oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami. Zamiast tych dokumentów inwestorzy dołączyli orzeczenie o stanie technicznym budynku mieszkalnego. W dniu 24. marca 2004 roku na przedmiotowej nieruchomości zostały przeprowadzone oględziny budynku, w trakcie których stwierdzono, iż inwestorzy wykonali: * przyłącze wodno - kanalizacyjne, * przyłącze do ciepłociągu w ulicy, * przyłącze elektryczne, * wewnętrzne instalacje wraz z robotami wykończeniowymi budynku. Ponadto na podstawie okazanego projektu budowlanego organ I instancji stwierdził odstępstwa od projektu budowlanego polegające na zmianie lokalizacji pomieszczenia łazienki oraz brak balustrad. Wobec stwierdzenia powyższych nieprawidłowości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...], z dnia [...] odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Inwestorzy zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., dołączając do odwołania orzeczenie techniczne dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego wraz z projektem budowlanym z naniesionymi zmianami wykonanymi w trakcie realizacji obiektu, orzeczenie o stanie technicznym instalacji wodno - kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania oraz oświadczenie o wykonaniu balustrad. W następstwie rozpoznania odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż pomimo uzupełnienia, złożona przez inwestorów dokumentacja jest niekompletna. Ponadto organ uznał, iż załączona dokumentacja nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisie art. 57 ust. l ustawy - Prawo budowlane, z uwagi na brak dziennika budowy, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego oraz poszczególnych przyłączy. Konkludując organ wskazał, iż powyższe braki dotyczące wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie uzasadniają odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie, Dodatkowo organ wskazał, iż dokonane przez inwestorów odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie zostały przez organ I instancji określone jako istotne i nic mają wpływu na rozstrzygnięcie. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż biorąc pod uwagę przepis art. 59 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, który zobowiązuje właściwy organ administracji publicznej do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisie art. 57 ust. l tejże ustawy, zasadnie organ I instancji odmówił pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jednocześnie organ stwierdził, iż w związku z powyższymi uchybieniami, w świetle przepisu art. 59 ust. 5 omawianej ustawy, udzielenie pozwolenia na użytkowania winno zatem zostać poprzedzone przeprowadzeniem odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w trybie przepisu art. 51 ustawy -Prawo budowlane. W dniu 17 czerwca 2004 roku skargę na po wyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A. i R. małżonkowie P. domagając się jej uchylenia w związku z naruszeniem przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 59 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż w grudniu 2003 roku zakończyli roboty wykończeniowe w segmencie mieszkalnym położonym w Ł. przy ulicy A 42. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołączyli wymagane przez przepisy dokumenty i jednocześnie poinformowali organ nadzoru budowlanego, że zamiast dziennika budowy i oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym załączyli orzeczenie techniczne wykonane przez "renomowane biuro architektoniczne". Jednocześnie oświadczyli, iż dziennika budowy i oświadczenia kierownika budowy nie mogli przedstawić, ponieważ według oświadczenia władz spółdzielni, która wznosiła budynki, dziennik budowy zaginął wraz z oświadczeniem kierownika budowy w 1995 roku. Dalej skarżący podnieśli, iż kontrola przeprowadzona przez pracowników nadzoru budowlanego na terenie segmentu stwierdziła pewne braki w złożonej dokumentacji i wydana została decyzja odmowna co do użytkowania segmentu. W decyzji stwierdzono zmianę lokalizacji pomieszczenia łazienki na pierwszym piętrze, której nie uwzględniono w projekcie, brak protokółu badań i sprawdzenia instalacji wodno - kanalizacyjnej oraz brak balustrad. Zgodnie z oświadczeniem skarżących, wszystkie wskazane wyżej uchybienia zostały usunięte w postępowaniu odwoławczym, a odpowiednie dokumenty zostały załączone do odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili, iż organ odwoławczy nie wgłębiając się w meritum sprawy podtrzymał decyzję organu niższej instancji i z tego punktu widzenia skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego wydaje się jak najbardziej słuszne. Skarżący wskazali, iż dziesięć segmentów w zabudowie szeregowej zostało wybudowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w Ł. w latach 1989 - 1995, natomiast aktem notarialnym segmenty te zostały przeniesione na członków spółdzielni w 1991 roku. Budowa trwała dalej i została zakończona na przełomie lat 1994 - 1995. W okresie tym budowa była prowadzona zgodnie z przepisami prawa budowlanego, posiadała książkę budowy oraz kierownika budowy. Spółdzielnia wybudowała stan surowy zamknięty wraz z przyłączami energetycznymi, centralnego ogrzewania oraz wodno - kanalizacyjnymi. W 1997 roku została przeprowadzona inwentaryzacja geodezyjna segmentów przez uprawnionego geodetę wraz z. wszystkimi przyłączami. Na podstawie tejże inwentaryzacji została sporządzona mapa dla celów projektowych. Następnie segmenty wykańczane były indywidualnie przez członków spółdzielni. W latach 2002 - 2003 segmenty zostały zamieszkane przez członków spółdzielni, na podstawie pozwolenia na użytkowanie wydawanego przez właściwy Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Dzielnicowego Ł. Zamiast książki budowy i oświadczenia kierownika budowy we wszystkich przypadkach było dostarczone orzeczenie techniczne o stanie segmentów wraz z "odpowiednimi dokumentami". Skarżący konkludując wskazali, iż pracownikom Urzędu Dzielnicowego Ł. a przedstawiona dokumentacja wystarczyła do wydania zgody na użytkowanie i dlatego wskazali, iż taka sama decyzja winna być wydana w ich wypadku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. l par. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawuj ą wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. l p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując postępowanie organów administracji doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa, wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającąją decyzję organu I instancji. Stosownie do przepisu art. 54 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku –Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów ust. 3 oraz art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu, w drodze decyzji. Zawiadomienia o zakończeniu budowy należy dokonać co najmniej 21 dni przed zmierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Stosownie natomiast do treści przepisu art. 55 ust. 1 i 2 wskazanej powyżej ustawy, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli: 1) właściwy organ: a) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub b) stwierdził, ze zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, lub c) wydał decyzję, o której mowa w przepisie art. 49 ust. 4 lub art. 51 ust. 1 pkt 2. tejże ustawy, 2) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Analiza przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na to, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwa sposoby zakończenia realizacji obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenia na budowę. Zasadniczym sposobem jest, zawiadomienie o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy – Prawo budowlane), zaś jedynie w określonych w ustawie wypadkach, gdy nie wystarczy notyfikacja o zakończeniu procesu inwestycyjnego, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55 ustawy - Prawo budowlane). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego należącego do inwestorów. Pominęły jednak zupełnie wykazanie okoliczności determinujących możliwość wdrożenia tego rodzaju postępowania w odniesieniu do konkretnego obiektu budowlanego. W szczególności organy nie wskazały, jakie to okoliczności opisane w treści przepisu art. 55 ust. l i 2 ustawy -Prawo budowlane, zdecydowały o potrzebie prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przytoczenie powyższych okoliczności ma natomiast kapitalne znacznie dla legalności wydanego rozstrzygnięcia, bowiem w razie braku stosownych przesłanek, do zakończenia realizacji obiektu budowlanego wystarcza wyłącznie notyfikowanie organowi faktu zakończenia budowy i upływ 21 dniowego terminu, w którym organ może zgłosić sprzeciw (art. 54 ust. l ustawy - Prawo budowlane). Skoro dla ustalenia właściwego trybu postępowania w niniejszej sprawie organy nie przeprowadził odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, to podnieść należy zarzut dowolności przyjętego trybu załatwienia sprawy inwestorów. Prowadzi to do konkluzji, iż postępowanie organów administracji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 par. l k.p.a. i art. 80 k.p.a., bowiem bez wątpienia organy nie dysponowały wszechstronnie zgromadzonym materiałem dowodowym, a ten, który został zgromadzony w toku postępowania nie pozwalał na ocenę przesłanek nakazujących prowadzenie postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Bez znaczenia dla konieczności wszczęcia przez organ administracji publicznej prawidłowego toku postępowania jest okoliczność, iż skarżący w dniu 16 lutego 2004 roku złożyli w organie nadzoru budowlanego pismo zatytułowane: "wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego". Wszak zastosowanie właściwej podstawy prawnej w wydawanym rozstrzygnięciu jest obowiązkiem każdego organu administracji publicznej (art. 6 k.p.a.). Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. l pkt l "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi, iż organy nadzoru budowlanego bezprawnie nałożyły na inwestorów określone obowiązki i domagają się przedłożenia określonych dokumentów, innych niż te, które przedłożyli organowi architektoniczne - budowlanemu pozostali inwestorzy sąsiadujący z segmentem skarżących. W tym zakresie wystarczające wydaje się wskazanie, iż to wyłącznie przepis prawa, a nie praktyka organów administracji publicznej, wyznacza zakres praw i obowiązków stron postępowania. Nadto należy podnieść, iż pomiędzy datą przystąpienia przez sąsiadów skarżących do użytkowania segmentów mieszkalnych, a momentem ferowania zaskarżonej decyzji uległa zmianie nie tylko właściwość organów w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ale również zmieniły się przesłanki warunkujące zakończenie procesu inwestycyjnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. Wobec tego, iż zaskarżona decyzja była negatywna i odmawiała pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, zbędne było stwierdzenie, iż decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.