II SA/Łd 572/17

Dnia 6 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego oddala skargę. a.tp. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania I. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] odmówił I. S. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego zwrotnego i bezzwrotnego oraz bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego na zakup przewodów elektrycznych, węgla, leków i żywności, argumentując, że I. S. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe utrzymując się ze świadczenia emerytalnego w wysokości 1.282,78 zł miesięcznie, co stanowi 202 % kryterium dochodowego wynoszącego 634 zł miesięcznie i powoduje, że zainteresowana nie kwalifikuje się do zasiłku celowego. Organ rozważył również możliwość udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego przewidzianego w art. 41 u.p.s., który może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom i rodzinom, których dochód przekracza kryterium dochodowe i stwierdził, że w sytuacji wnioskodawczyni nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego na wskazane potrzeby. Organ zauważył przy tym, że chociaż strona mieszka sama, to współwłaścicielem domu jest również jej córka, zatem wydatki na utrzymanie budynku w należytym stanie powinny być rozwiązywane wspólnie z córką. Ponadto pomoc społeczna jest przeznaczona na zaspokajanie najbardziej koniecznych, podstawowych potrzeb, a remonty budynków i mieszkań w szerszym zakresie, jak np. wymiana instalacji elektrycznej przekracza możliwości pomocy społecznej. Od powyższej decyzji odwołała się I. S. nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Wskazała na swoją trudną sytuację życiową i wniosła o przyznanie pomocy. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. I. S. zwróciła się do organu o przyznanie pomocy na zakup przewodów elektrycznych, węgla, leków i żywności. Jak wynika z przedłożonych w sprawie dokumentów zainteresowana ma 76 lat, jest wdową, ma dwoje dorosłych dzieci w wieku 61 i 53 lata, które mają własne rodziny. Strona mieszka i gospodaruje samotnie, a źródłem jej utrzymania jest świadczenie emerytalne z ZUS z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1.282,78 zł miesięcznie. I. S. mieszka w parterowym 3-izbowym budynku jednorodzinnym, stanowiącym współwłasność zainteresowanej i jej córki. Budynek ogrzewany jest piecem CO, do budynku doprowadzona jest instalacja wodna i kanalizacyjna, czego koszty zainteresowana spłaca w miesięcznych ratach w wysokości 300 zł. Stałe obciążenia finansowe zainteresowanej to: woda 52,72 zł za okres 01.02.- 31.05.2017 r., energia elektryczna 54 zł za dwa miesiące, telefon 45 zł miesięcznie, wywóz śmieci 8,50 zł miesięcznie, ubezpieczenie budynku 120 zł rocznie. Wnioskodawczyni nie leczy się systematycznie, przyjmuje jeden lek, którego koszt zakupu wynosi ok. 28 zł miesięcznie (wywiad środowiskowy, dowody zapłaty, faktury). W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 8 ust. 1, art. 7 pkt. 2-15, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 u.p.s., a następnie stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił i ocenił sytuację I. S. uznając, że w przypadku zainteresowanej występują okoliczności przewidziane w art. 7 u.p.s., nie zostało natomiast spełnione kryterium dochodowe kwalifikujące do prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej na podstawie art. 8 ust. 1 u.p.s. W tej sprawie bezsporne jest, że emerytura zainteresowanej pobierana wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1.282,78 zł, który to dochód stanowi jedyne źródło utrzymania strony, przewyższa ustawowe kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 634 zł. I. S. nie kwalifikuje się więc do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego, który może być przyznany jedynie w przypadku spełnienia kryterium dochodowego. Z uwagi na wprowadzony przez ustawodawcę przepis art. 41 u.p.s. dający możliwość w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznania pomocy osobom i rodzinom, których dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, organ I instancji rozpatrzył możliwość przyznania wnioskodawczyni pomocy celowej oceniając sytuację zainteresowanej w aspekcie przesłanek określonych w tym przepisie. Jego zdaniem specjalny zasiłek celowy, podobnie jak i zasiłek celowy, jest świadczeniem fakultatywnym, nieobowiązkowym, co oznacza, że organ może, ale nie musi przyznać to świadczenie, nawet w sytuacji, gdy osoba lub rodzina występująca o wsparcie kwalifikuje się do pomocy. Decyzje dotyczące przyznania specjalnego zasiłku celowego, podobnie jak zasiłku celowego, mieszcząc się w sferze pozostawionej uznaniu organów pomocy społecznej, pozwalają im na elastyczne reagowanie na wszelkie sytuacje, w których znalazły się osoby albo rodziny o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Orzekanie w sprawach zasiłków celowych odbywa się na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, co nie jest równoznaczne z dowolnością działania organów pomocy społecznej. Mimo bowiem swobody w zakresie orzekania organ ma obowiązek przed wydaniem decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy, ustalić sytuację osoby lub rodziny występującej o pomoc celową i dokonać oceny tej sytuacji. Zarówno więc w przypadku zasiłku celowego, jak i specjalnego zasiłku celowego, o możliwości udzielenia wsparcia decyduje samodzielnie organ pomocy społecznej, kierując się przy tym z jednej strony sytuacją osoby lub rodziny wnioskującej o przyznanie świadczenia i jej uzasadnionymi potrzebami, a z drugiej strony wysokością środków finansowych przeznaczonych w budżecie ośrodka pomocy społecznej na zasiłki celowe. W ocenie Kolegium rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nastąpiło bez przekroczenia przez organ pierwszej instancji granic uznania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji organ przeprowadził zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, aktualizację wywiadu środowiskowego (aktualizacja wywiadu z dnia 08.05.2017 r.) i dokonał niezbędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, dotyczących sytuacji życiowej I. S. obejmujących jej sytuację rodzinną, mieszkaniową, zdrowotną oraz finansową, w tym wysokość dochodu i wydatki zainteresowanej. Organ ustalenia te poddał analizie w aspekcie mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej i dokonał oceny sytuacji życiowej I. S., w wyniku której uznał, że posiadane przez zainteresowaną środki finansowe powinny wystarczyć na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych i wygospodarowanie kwot na sukcesywny zakup niewielkich ilości węgla na bieżące potrzeby, zakup przyjmowanego leku i żywności. Natomiast potrzeby w postaci zakupu przewodów elektrycznych powinny być realizowane wspólnie ze współwłaścicielką budynku, w którym zamieszkuje I. S., tj, z córką zainteresowanej, przy czym ta potrzeba nie należy do najbardziej pilnych, koniecznych potrzeb, jakie mogą być zaspokajane w ramach pomocy społecznej. Ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego sprawy i jego ocena znalazły odniesienie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji. Według Kolegium, chociaż ustalona przez organ I instancji sytuacja życiowa I. S. jest trudna, to jednak nie stanowi ona szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 u.p.s. Posiadane przez zainteresowaną środki finansowe, biorąc pod uwagę wykazane w postępowaniu wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, zakupem leków i opłatami, powinny pozwolić zainteresowanej na wygospodarowanie kwot niezbędnych na zakup opału i na zakup żywności. Z wywiadu wynika, iż dzieci strony wspomagają zainteresowaną w formie żywności. W zakresie oczekiwanej pomocy na zakup przewodów elektrycznych Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że ta potrzeba powinna być realizowana wspólnie z córką zainteresowanej z uwagi na fakt, że jest ona współwłaścicielem budynku. W uznaniu Kolegium również ze względu na wiek, stan zdrowia i sytuację materialną zainteresowanej, problemy związane z utrzymaniem budynku w należytym stanie technicznym, powinny być rozwiązywane przy udziale rodziny. Ponadto pomoc społeczna przeznaczona jest na zaspokojenie najbardziej koniecznych i podstawowych potrzeb bytowych osób i rodzin wymagających wsparcia, a możliwość przyznania zasiłku celowego - stosownie do art. 39 ust. 2 u.p.s.- dotyczy drobnych remontów i napraw. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał - w ocenie Kolegium - utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. S. wyraziła swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia i wniosła o udzielenie jej pomocy. W motywach skargi jej autorka opisała trudną sytuację osobistą i finansową, w jakiej się znajduje. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia 27 września 2017 r., 20 października 2017 r. I. S. wniosła o przyznanie pomocy i przedstawiła sytuację, w jakiej się znajduje. Do pism załączyła pliki dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. o odmowie przyznania I. S. zasiłku celowego zwrotnego i bezzwrotnego oraz bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego na zakup przewodów elektrycznych, węgla, leków i żywności, nie wykazała istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, w stopniu obligującym sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Według art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany w myśl art. 41 u.p.s: pkt 1 - specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, pkt 2 - zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Użyty w przywołanych wyżej przepisach art. 39 u.p.s. i art. 41 u.p.s. zwrot "może" oznacza, że zasiłek celowy (bezzwrotny), zasiłek celowy zwrotny a także specjalny zasiłek celowy nie są świadczeniami obligatoryjnymi, lecz fakultatywnymi. Organ nie ma bowiem obowiązku przyznania rozważanych świadczeń nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia przesłanki ustawowe do otrzymania zasiłku, choć może to uczynić według własnego uznania. Uznanie dotyczy także ewentualnej wysokości świadczenia. Inaczej mówiąc, konstrukcja art. 39 u.p.s. i art. 41 u.p.s. oparta jest na "uznaniu administracyjnym", z tą jednak różnicą, że zasiłek celowy (bezzwrotny) może być przyznany osobie, której dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, natomiast zasiłek celowy zwrotny, jak i specjalny zasiłek celowy mogą zostać przyznane osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wprawdzie przyznanie wspomnianych świadczeń ma charakter uznaniowy, to jednak nie powinno oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisie art. 39 i art. 41 u.p.s. przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Dla potrzeb rozpoznawanej sprawy wyjaśnić również trzeba, że ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 41 u.p.s. Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że wiąże się ze zdarzeniami tak dotkliwymi w skutkach lub tak daleko ingerującymi w plany życiowe, że wykraczają poza kategorię zdarzeń codziennych. Specjalny zasiłek celowy jest więc świadczeniem o charakterze szczególnym, wyjątkowym, związanym z pewnymi nadzwyczajnymi okolicznościami. Przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3109/15 – Lex nr 2299038 i I OSK 3136/15 – Lex nr 2330199, 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 383/17 – Lex nr 2299623, 14 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2841/15 – Lex nr 2316665). Sąd analizując wydane w sprawie decyzje w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz poczynionych wyżej uwag natury ogólnej stwierdził, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy, podobnie jak i jego ocena przedstawiona w motywach podjętych rozstrzygnięć nie budzą wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest osobą starszą w wieku 76 lat. Mieszka i gospodaruje samotnie. Źródłem jej utrzymania jest świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości 1282,78 zł miesięcznie. Strona ma dwoje dorosłych dzieci w wieku 61 i 53 lata, posiadających własne rodziny. Mieszka w parterowym 3-izbowym budynku jednorodzinnym, stanowiącym współwłasność jej i córki. Budynek ogrzewany jest piecem CO, doprowadzona jest do niego instalacja wodna i kanalizacyjna, czego koszty skarżąca spłaca w miesięcznych ratach w wysokości 300 zł. Na stałe wydatki strony składają się: woda - 52,72 zł za okres 01.02.-31.05.2017 r., energia elektryczna - 54 zł za dwa miesiące, telefon 45 zł miesięcznie, wywóz śmieci 8,50 zł miesięcznie, ubezpieczenie budynku 120 zł rocznie. Skarżąca nie leczy się systematycznie, przyjmuje jeden lek, którego koszt zakupu wynosi około 28 zł miesięcznie. Wobec powyższego niespornym jest, że skarżąca posiada dochód przekraczający ponad dwukrotnie kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 634 zł (634 zł x 2 = 1268 zł, dochód skarżącej wynosi - 1282,78 zł), zatem - jak poprawnie oceniły organy orzekające, nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. W ocenie sądu zgodzić się również przyjdzie ze stanowiskiem organów obu instancji, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, którego wystąpienie mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 41 u.p.s. Jak trafnie argumentowało Kolegium skarżąca niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji, nie mniej jednak posiada stałe źródło dochodu w postaci wspomnianej emerytury w kwocie 1282,78 zł, z którego jest w stanie wygospodarować środki na zaspokojenie zwyczajnych potrzeb życia codziennego, w tym zakup węgla, leków i żywności, względem których wnioskowała o przyznanie świadczeń pomocowych. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że dzieci skarżącej pomagają jej dostarczając żywność. Odnosząc się natomiast do kwestii zakupu przewodów elektrycznych organ poprawnie wywiódł, że nie jest to potrzeba najbardziej pilna, wymagająca wsparcia ze strony organów pomocowych, którą skarżąca powinna zrealizować wraz z córką, będącą współwłaścicielką budynku. Poza tym wymiana instalacji elektrycznej w budynku nie może być rozumiana jako drobna naprawa czy drobny remont mieszkania. Nie można wobec tego uznać, że sytuacja osobista czy zdrowotna skarżącej to zdarzenia mające charakter okazjonalny, nadzwyczajny, które wykraczają poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości, które są aż tak drastyczne i są następstwem wielu niedających się przewidzieć wydarzeń, że wymagają ingerencji organów pomocowych. Reasumując, sąd stwierdził, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji, pomimo niewątpliwie trudnej sytuacji skarżącej, nie naruszają granic uznania administracyjnego. W motywach obu decyzji racjonalnie przedstawiono okoliczności, które zadecydowały o odmowie przyznania zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego zwrotnego. Organy obu instancji rzetelnie ustaliły i udokumentowały sytuację osobistą, zdrowotną i finansową strony, którą poddały wnikliwej analizie w kontekście przesłanek z art. 39 i art. 41 u.p.s. Wydane w sprawie decyzje są wobec tego zgodne z art. 39 u.p.s., art. 41 u.p.s. oraz z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym sąd nie stwierdził podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium. W ocenie sądu także analiza treści skargi, pism procesowych skarżącej i załączonych do akt sprawy dokumentów nie mogła skutkować usunięciem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej pozostawały przede wszystkim podnoszone przez skarżącą kwestie przebiegu jej pracy zawodowej, sporów z pracodawcą oraz prowadzonych przezeń postępowań sądowych. Z tych wszystkich względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. ms