II SA/Łd 573/04

Dnia 13 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M.I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], Nr [...] (znak:[...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwo- kata A.D. - Kancelaria Adwokacka w Ł., ul. A 65 kwotę złotych 240 (dwieście czterdzieści) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Łd 573/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) i art. 104 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. - po rozpatrzeniu wniosku M.I. - odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie kiosku spożywczo – przemysłowego na terenie nieruchomości przy ul B 24 w Z. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu inwestor nie dołączył dokumentów wymaganych przepisami art. 57 ust. 1, 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest możliwe przed zakończeniem postępowania w sprawie jego samowolnej budowy, a takie toczy się przed organem I instancji. W jego wyniku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...], którą nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego kiosku. Organ odwoławczy decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że właściwym w sprawie jest zastosowanie art. 49 ustawy - Prawo budowlane, informując o tym pisemnie inwestora. Przyjmując powyższą argumentację Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiesił decyzją z dnia [...] postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego kiosku i przekazał sprawę w trybie art. 49 ustawy - Prawo budowlane właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu. Na właścicielu budynku spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Ponieważ inwestor pozwolenia na użytkowanie nie otrzymał od właściwego organu architektoniczno – budowlanego, a w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja ustawy - Prawo budowlane, która zmieniła treść zarówno art. 48 jak i art. 49, kompetencje związane ze sprawą M.I. przejęły organy nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego podejmie działania rozstrzygające, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowego kiosku, czy niezbędna będzie jego rozbiórka. Dopiero ewentualne doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem będzie stanowiło podstawę wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie i udzielenia go przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie organu I instancji na tym etapie postępowania wniosek o pozwolenie na użytkowanie jest przedwczesny. W odwołaniu od powyższej decyzji M.I. zarzuciła, że sprawa ciągnie się od 2002 r. i została wszczęta na podstawie anonimu. Podała, że na skutek jej odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił tę decyzję uznając, że od dnia wszczęcia postępowanie upłynęło 5 lat i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się zarzuciła organom opieszałość. Wskazała, iż w dniu 11 czerwca 2003 roku otrzymała informację o zawieszeniu postępowania a następnie w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego około 11 lipca 2003 roku została poinformowana, że winna złożyć wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Wniosek taki skarżąca złożyła w grudniu 2003 r. W ocenie M.I. postępowanie było celowo przedłużane, czego konsekwencją była zmiana przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem M.I. zaskarżoną decyzją cofnięto udzielone wcześniej pozwolenie na użytkowanie obiektu zaś prawo nie działa wstecz i grozić może rozbiórka tego obiektu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę przedmiotowego kiosku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w sprawie tego obiektu zastosowanie winien mieć przepis art. 49 ustawy - Prawo budowlane. W dniu wydania w/w decyzji art. 49 ustawy - Prawo budowlane określał tryb postępowania odnośnie obiektów wybudowanych samowolnie, które istnieją ponad pięć lat od czasu zakończenia budowy, w celu umożliwienia legalizacji obiektu poprzez rozpatrzenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Przepis ten obowiązywał do dnia 10 lipca 2003 r. Z dniem 11 lipca 2003 r. na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, znowelizowano przepisy Prawa budowlanego, w tym dotyczące trybu postępowań w sprawach samowoli budowlanych. Wniosek M.I. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wpłynął w dniu 13 listopada 2003 r., a więc w czasie obowiązywania nowych przepisów. Zdaniem organu odwoławczego, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym nie istnieje podstawa prawna do rozpatrzenia takiego wniosku w świetle art. 55 ustawy - Prawo budowlane, który mówi kiedy jest wymagane pozwolenie na użytkowanie obiektu. Oznacza to brak podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony w związku z czym jako prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podkreślił, że decyzja ta nie zamyka skarżącej drogi do zalegalizowania przedmiotowego kiosku, jednakże po przeprowadzeniu przez organ I instancji stosownego postępowania w trybie znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego tj. art. 48 i art. 49 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.I. wniosła o zastosowanie w niniejszej sprawie art. 49 ustawy - Prawo budowlane w dawnym brzmieniu, zgodnie z którym po 5 latach nie można nakazać rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, jeżeli nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej sprawa zostałaby załatwiona pozytywnie, gdyby nie opieszałość urzędników oraz podawanie skarżącej błędnych informacji. Skarżąca ponowiła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto M.I. podała, że postępowanie w przedmiotowej sprawie spowodowało pogorszenie jej stanu zdrowia, wzrost kosztów utrzymania, częstą niezdolność do pracy i wniosła o odszkodowanie z tego tytułu w wysokości 30.000 złotych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy powołał się argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny Łodzi przyznał M.I. prawo pomocy w zakresie całkowitym w ten sposób, że zwolnił skarżącą od kosztów sądowych i ustanowił adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7,art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), a nadto z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1995 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./. Decyzja zaś organu II instancji powołuje w podstawie prawnej jedynie przepisy procesowe odnoszące się do organu odwoławczego a nie zawiera przepisów prawa materialnego, wbrew nakazowi zawartemu w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten do obligatoryjnych elementów decyzji zalicza powołanie podstawy prawnej. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego pominięto uzasadnienie faktyczne zaś uzasadnienie prawne jest zbyt lakoniczne i nie nawiązuje do hipotezy przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie jak i nie wyjaśnia motywów zajętego stanowiska w zakresie trybu postępowania w przypadku samowoli budowlanych . Uzasadnienie decyzji administracyjnej winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty uznane za udowodnione, dowody, na których oparł się organ oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego, a treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne decyzji organu odwoławczego, podobnie jak i organu I instancji, nie odpowiadają tym wymogom. Ma to znamiona naruszenia przepisów procesowych, które mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Z dniem 11 lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) – art. 9 tejże ustawy. Stosownie do art. 7 ust. 1 do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z przepisem ustępu 2 art. 7 powołanej wyżej ustawy zmieniającej, do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 / tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.) - art. 1 pkt 41. Przedmiotem postępowania w rozważanej sprawie jest obiekt budowlany zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie w przedmiocie tejże samowoli budowlanej zostało wszczęte w 2002 roku i nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 roku. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, zgodnie z oświadczeniem skarżącej, iż sporny obiekt został wzniesiony we wrześniu 1997 roku, a więc upłynęło 5 lat od dnia zakończenia jego budowy, a na właścicielu spoczywał - stosownie do art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 roku - obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. M.I. złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie w listopadzie 2003 roku. Oznacza to, że w niniejszej organy administracji publicznej w dacie wydawania decyzji nie były władne - jak domaga się M.I. - zastosować art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 roku. Ta konstatacja nie prowadzi jednak do uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem. Organy nadzoru budowlanego zwróciły wprawdzie uwagę na zmianę stanu prawnego z dniem 11 lipca 2003 roku, w tym zmianę art. 48 i 49 Prawa budowlanego oraz zmianę właściwości organów administracji publicznej w zakresie udzielania pozwoleń na użytkowanie, lecz wysnuły z tej zmiany wnioski nie znajdujące oparcia w przepisach prawa. Organ I instancji uznał, iż wniosek o pozwolenie na użytkowanie jest przedwczesny i z tego tylko powodu odmówił pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Zdaniem zaś organu odwoławczego, "w aktualnym stanie prawnym i faktycznym nie istnieje podstawa prawna do rozpatrzenia takiego wniosku w świetle art. 55 ustawy - Prawo budowlane, który mówi, kiedy jest wymagane pozwolenie na użytkowanie obiektu". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał jednocześnie, iż decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie "nie zamyka skarżącej drogi do zalegalizowania przedmiotowego kiosku, jednakże po przeprowadzeniu przez organ I instancji stosownego postępowania w trybie znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego tj. art. 48 i art. 49 ustawy". Organy obu instancji zdają się nie dostrzegać, że w aktualnym stanie prawnym organy nadzoru budowlanego winny zlikwidować samowolę budowlaną. W razie wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, tak jak to się stało w rozważanej sprawie, organy nadzoru budowlanego dysponują - od dnia 11 lipca 2003 roku - określonymi instrumentami prawnymi, a mianowicie: legalizacją samowolnej budowy albo wydaniem nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej, która nie rozstrzyga o losie zrealizowanej inwestycji, lecz "nakazuje" stronie wszczęcie kolejnego postępowania o pozwolenie na użytkowanie obiektu na gruncie nowych przepisów. Stanowisko organów orzekających nie może zyskać aprobaty. Zarówno organ I jak i II instancji zdają się nie zauważać, że w przypadku uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję odmawiającą pozwolenia na użytkowanie ponowne postępowanie w tymże przedmiocie, prowadzone zgodnie z sugestią organów byłoby - bez wzruszenia zaskarżonej decyzji - dotknięte wadą nieważności. Decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną rażąco narusza prawo, a to z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Jeżeli zatem organy uznały, że winny znaleźć zastosowanie w tej sprawie znowelizowane przepisy Prawa budowlanego, to winny rozstrzygnąć sprawę przedmiotowego obiektu w oparciu o te przepisy prawa - po uprzednim wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie winien umożliwić organowi orzekającemu ocenę, czy zachodzą przesłanki czy też brak jest przesłanek prawnych do legalizacji wybudowanego samowolnie obiektu. Zgodnie z art. 49 ust.1 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 tj. decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej – art. 49 ust. 3 ustawy. W razie zaś spełnienia wymagań, określonych w ust. 1 art. 49 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona – art. 49 ust. 4 ustawy. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – art. 49 ust. 5 ustawy. Przepis ten koresponduje z art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 4. A zatem, wbrew stanowisku organów administracji publicznej, w rozważanej sprawie nie zachodzi konieczność wszczynania kolejnego postępowania. Postępowanie administracyjne sprawie samowoli budowlanej jest wszczęte i nie zostało zakończone do dnia 11 lipca 2003 roku, a taką właśnie sytuację normuje art. 7 ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 roku. Naruszenie przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego, a nadto zasad postępowania administracyjnego skutkuje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej w skrócie p. s. a. - orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p. s. a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p. s. a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 litera c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ).