II SA/Łd 573/05

Dnia 24 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 24 października 2005 roku na rozprawie przy udziale- sprawy ze skargi P. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] (znak: [...]); 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz P. F. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. II SA/Łd 573/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.), zobowiązał M. F.-P. oraz M. P. do przedłożenia w trzech egzemplarzach w terminie do dnia 31 maja 2005 r.: 1/ powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej; 2/ inwentaryzacji budowlanej z przedstawieniem: a) opisu technicznego zawierającego charakterystykę techniczną wraz z orzeczeniem o prawidłowości wykonania i możliwości dalszej realizacji robót budowlanych z uwzględnieniem wymagań miejscowego planu zabudowy i zagospodarowania terenu; b) rysunków przedstawiających obecny stan budowlany; 3/ projektu budowlanego robót docelowych – jednorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 56. W motywach swego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, iż prowadząc postępowanie w sprawie prawidłowości prowadzonych adaptacyjnych robót budowlanych w budynku gospodarczym dla celów mieszkaniowych na nieruchomości zlokalizowanej w Ł., przy ul. A 35, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], Nr [...], znak: [...], nakazał inwestorom M. F.-P. oraz M. P. wstrzymanie prowadzenia tych robót. Przyjmując, iż przedłożenie nakazanych dokumentów stanowić będzie podstawę do stwierdzenia prawidłowości wykonania zrealizowanych robót budowlanych oraz określenia możliwości ich zakończenia i uzyskania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na wznowienie prowadzenia tychże robót, organ ten stwierdził, iż należało orzec jak w rozstrzygnięciu. W odwołaniu od powyższej decyzji P. F. podniósł, iż organ prowadzący postępowanie pierwszoinstancyjne, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zezwolił na budowę nowego domu dwukondygnacyjnego, bez stosownego pozwolenia, naruszając tym samym przepis art. 28 Prawa budowlanego. Podniósł także, iż Państwo P. wcześniej zwracali się do Urzędu Miasta Ł. - Delegatura Ł. Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę w granicy i nie otrzymali pozwolenia na budowę. Dodał przy tym, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 Prawa budowlanego zmierza do zalegalizowania nieprawnie wykonanych prac budowlanych, tj. rozebranie szopy, która stała w granicy i wybudowanie w tym samym miejscu nowego domu, bez odpowiedniego zezwolenia, jak również podwyższenie budynku gospodarczego o 120 cm oraz wybudowanie dwóch wiat w granicy. Naruszenie te mają charakter rażący, wobec czego domaga się rozbiórki nieprawnie wybudowanych obiektów. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn. zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zaniechaniu dalszych robót budowlanych. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po obszernym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i przywołaniu zapadłych w niej decyzji (w tym: decyzji z dnia [...], Nr [...], znak: [...], nakazującej inwestorom przedłożenie we wskazanym terminie określonych dokumentów; decyzji z dnia [...], Nr [...], znak: [...], udzielającej inwestorom pozwolenia na wykonanie robót budowlanych koniecznych dla doprowadzenia do zgodności z prawem budynku mieszkalnego w Ł. przy ul. A 56; decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...], znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...], Nr [...], znak: [...], oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...], o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...], Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...], Nr [...], znak: [...]), podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje okoliczność odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz brak pozwolenia na budowę, wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym powyższy stan faktyczny sprawy wyklucza możliwość zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenia na tej podstawie na inwestora obowiązku przedłożenia tzw. projektu zamiennego i możliwości zatwierdzenia takiego projektu na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Oznacza to zatem, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, polegającym na zastosowaniu przepisu, który nie ma związku ze stanem faktycznym sprawy. Organ odwoławczy podniósł przy tym, iż z materiału zawartego w aktach sprawy wynika brak podstaw do stwierdzenia, że istniejący stan faktyczny naruszał przepisy budowlane, obowiązujące w dacie wydania ww. wadliwej decyzji z dnia [...], Nr [...], a w szczególności przepisy dotyczące sytuowania budynków na działce. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2004 r. – Dz. U. Nr 109, poz. 1156), dopuszcza się sytuowanie budynków przy granicy działki, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla przedmiotowego obiektu Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie (istniejącego w granicy z nieruchomością przy ul. A 54) budynku o część mieszkalną wraz z zadaszeniem tarasu. Załącznikiem do tej decyzji jest koncepcja rozbudowy budynku, określająca usytuowanie zamierzonej rozbudowy na działce przy ul. A 54 w Ł.. Od decyzji tej strony nie wniosły odwołania i stała się ona ostateczna. Tym samym roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] nie naruszały przepisów dotyczących sytuowania obiektów, w związku z czym brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę dobudowanej części budynku mieszkalnego lub decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych, względem to której sytuacji zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższy stan faktyczny sprawy organ ten stwierdził, iż ingerencja organu nadzoru budowlanego w przedmiotowe roboty budowlane winna być ograniczona do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazującej zaniechanie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...], Nr [...]. Wskazał także, iż w aktualnym stanie prawnym, przy uwzględnieniu zmiany przepisów Prawa budowlanego wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), organy nadzoru budowlanego pozbawione są możliwości wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oznacza to zatem, iż kontynuowanie przedmiotowych robót będzie możliwe, wówczas gdy inwestor uzyska w odpowiednim organie administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skargę do Sądu wniósł P. F.. Wnosząc o wydanie postanowienia nakazującego rozbiórkę nielegalnie rozbudowanej części budynku, organom prowadzącym postępowanie zarzucił bezradność i brak kompetencji lub też świadome naruszanie prawa, wybiórcze informowanie stron o toczącym się postępowaniu (decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] nie była mu znana), nieuprawnione próby zalegalizowania ewidentnej samowoli budowlanej ze szkodą dla użytkownika posesji przy ul. A 54 w Ł.. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wnosząc o jej oddalenie, wywiódł jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 24 października 2005 r. skarżący złożył do akt sprawy kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. umarzającą postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku o część mieszkalną wraz z zadaszeniem tarasu na terenie nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 56, kserokopię postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...], zobowiązującego inwestorów do uzupełnienia złożonej dokumentacji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego na rozbudowę wskazanego budynku oraz kserokopię decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...], o odmowie zatwierdzenia przedmiotowego projektu i udzielenia pozwolenia na rozbudowę spornego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli Sąd ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić zaś tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "upsa"/. W przypadku zaś braku występowania powyższych naruszeń prawa oraz przepisów postępowania Sąd, stosownie do art. 151 upsa, nie uwzględniwszy skargi – oddala ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie należy przede wszystkim podnieść, że organy administracji publicznej, w tym także organy nadzoru budowlanego, obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, w następstwie której płynie nakaz podejmowania przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Głównym celem każdego postępowania administracyjnego jest dokładne ustalenie okoliczności faktycznych, ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie decyzji administracyjnej, zgodnej z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydania. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wydawanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1), właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Nie ulega wątpliwości, iż możliwość zastosowania w rozpatrywanej sprawie powyższego przepisu uwarunkowana była wszechstronnym zbadaniem przez organ orzekający wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, w rozumieniu art. 7 k.p.a., celem jednoznacznego ustalenia występowania na tle stanu faktycznego tejże sprawy przesłanek określonych w tym przepisie, a w szczególności wykazania, iż w sprawie chodzi o inny przypadek samowoli niż ten, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, a także ustalenia kwestii uprzedniego wydania postanowienia w trybie oraz terminie określonym w art. 50 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności należało odnieść się do sposobu realizacji przez organ orzekający wymogu wykazania, iż w sprawie chodzi o inny przypadek samowoli niż ten, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W tym zaś przedmiocie stwierdzić przede wszystkim należy, iż z akt administracyjnych wynika, że na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy zapadły co najmniej 4 decyzje administracyjne. W żadnej z nich jednak organy orzekające nie poczyniły jednoznacznych ustaleń, w kwestii mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., poprzez wskazanie, iż winny być to przepisy ustawy w brzmieniu ustalonym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), czy też w brzmieniu sprzed owej nowelizacji. Brak ustalenia tej niewątpliwie kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii uniemożliwia ocenę, czy stan faktyczny sprawy mieści się w zakresie hipotezy normy prawnej zawartej w art. 51, względnie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. sprzed nowelizacji, czy też w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Konsekwencją braku ustalenia powyższej istotnej kwestii, jest niewątpliwie brak możliwości oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i pośrednio także postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia spornych robót budowlanych. Poza powyższymi uchybieniami organu orzekającego uwagę zwraca także podstawa prawna decyzji organów orzekających w sprawie. Podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowi bowiem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z 1994 r., z późniejszymi zmianami), decyzji organu drugiej instancji natomiast – art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126, z późn. zm.). Zestawienie tych podstaw prowadzi do wniosku, iż przedmiotem rozpoznania organu I instancji i organu II instancji były dwie różne sprawy. Organ pierwszej instancji w drodze swej decyzji orzekł o nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów (powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej, inwentaryzacji budowlanej oraz projektu budowlanego robót docelowych), organ odwoławczy zaś o zaniechaniu dalszych robót budowlanych. Brak zaś tożsamości podstaw prawnych, a co za tym idzie brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości przez organ pierwszej instancji, czyni zasadnym pogląd, iż postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania oraz art. 138 § 2 k.p.a., nakładającego na organ odwoławczy, w tego rodzaju sytuacjach, obowiązek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odnosząc dotychczasowe spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż sprawa samowolnej przebudowy istniejącego budynku gospodarczego w następstwie braku ustalenia, które przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w jakim brzmieniu znajdują do niej zastosowanie, nie została należycie wyjaśniona, co w konsekwencji oznacza, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 15, art. 107 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ w pierwszym rzędzie dokona ustalenia, które przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w jakim brzmieniu winny znaleźć zastosowanie w sprawie, zgodnie z dyrektywą wynikająca z art. 6 k.p.a., następnie wyjaśni dokładnie wszystkie elementy stanu faktycznego i rozważy jego ocenę w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, mających zastosowanie w sprawie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 ( 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 i art. 152 upsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] (znak: [...]) oraz stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wobec uwzględnienia skargi w kwestii kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 upsa.