II SA/Łd 573/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , po rozpatrzeniu odwołania J. P. , decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 22a ozn. jako dz. nr 272/1 o pow. 459 m2, posiadającego urządzoną księgę wieczystą KW [...] , stanowiącego własność Gminy Ł. , a będącego w użytkowaniu wieczystym J. I. P.. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zważyło, że strona bezspornie może ubiegać się o przekształcenie posiadanego przez nią prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w/w gruntu, ponieważ spełnia wymogi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Wyjaśniło jednak, że organ I instancji nie może dokonać na rzecz strony nieodpłatnego przekształcenia posiadanego przez nią prawa wieczystego użytkowania, ponieważ przysługuje ono użytkownikom wieczystym lub ich następcom prawnym:1) "którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podst. art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. stołecznego Warszawy". Z akt administracyjnych załączonych do odwołania, w opinii Kolegium, wynika, że działka położona w Ł. przy ulicy A. 22 ozn. jako dz. nr 272/1 o pow. 459 m2, będąca w użytkowaniu wieczystym strony nie została oddana w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, nie jest zatem nieruchomością zamienną. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. , nieruchomością zamienną jest działka, którą otrzymuje zbywca za jego zgodą od Skarbu Państwa, w zamian za nieruchomość przejętą na określony cel, w ramach odszkodowania. Nieruchomość zamienna jest przyznawana z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, lub z zasobu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Różnica pomiędzy wysokością odszkodowania ustalonego w decyzji a wartością nieruchomości zamiennej wyrównywana jest przez dopłatę pieniężną (art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Przedmiotowa działka, w ocenie Kolegium, nie spełnia warunków nieruchomości zamiennej, ponieważ została oddana przez Skarb Państwa H. P. aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] w użytkowanie wieczyste na 99 lat ze zobowiązaniem wzniesienia domu jednorodzinnego, a jej użytkownikiem wieczystym J. P. stała się w dniu [...] po spisaniu umowy darowizny. Z tych względów stronie nie przysługuje nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie J. P. oświadczyła, iż podtrzymuje złożony w dniu [...] wniosek oraz odwołanie z dnia [...] i wnosi o pozytywne rozpoznanie jej wniosku przez Sąd. Wskazała, iż spełnia warunki do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005r., ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. oraz innych ustaw. W odczuciu J. P. , jej odwołania nie M. ą odpowiedniego zrozumienia, nie wzięto pod uwagę faktu, na jakiej podstawie Skarb Państwa wszedł w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Jej zdaniem, nastąpiło wywłaszczenie i przejęcie gruntu na rzecz Skarbu Państwa bez zgody właściciela. Podkreśliła, iż "była to lokalna decyzja administracyjna wywłaszczająca w konkretnym celu /pod zabudowę jednorodzinną/ która skutkowała tym, że nie ma na tą okoliczność sporządzonego aktu notarialnego". Zauważyła, iż w akcie notarialnym z dnia [...] przekazującym przedmiotową nieruchomość przez Skarb Państwa na rzecz jej babki H. P. jest mowa o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste, co wskazuje na to, że nie była to sprzedaż gruntu przez Skarb Państwa oraz oddanie w wieczyste użytkowanie nastąpiło na rzecz osoby – matki – teściowej wskazanej uprzednio przez jej matkę J. . Okoliczność ta, zdaniem skarżącej, świadczy o przekazaniu terenu za wywłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, iż działka nr 271/1 o pow. 459 m² została przydzielona H. P. w użytkowanie wieczyste w 1991r., jednakże nie jako działka zamienna, ponieważ zapis tej treści nie został umieszczony w akcie notarialnym z dnia [...] Rep. [...] , zaś z uzasadnienia decyzji Kierownika Rejonowego Zarządu Gospodarki w Ł. z dnia [...] nr [...] wynika, iż o oddaniu tej działki H. P. zdecydował fakt, że poprzednio stanowiła ona własność jej synowej – J. P. oraz to, że została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w ramach realizacji zarządzenia Naczelnika Dzielnicy Ł. o ustaleniu terenu budowlanego. Wpływ miało też rozpoczęcie przez J. P. na sąsiedniej działce budowy ½ części budynku bliźniaczego, oddanie działki w użytkowanie wieczyste teściowej miało umożliwić wspólne kontynuowanie budowy domu. Zauważyło nadto, iż z wnioskiem o oddanie w użytkowanie tej działki wystąpili również Z. i B. M. , I. i L. P. oraz E. i T. B. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 powołanej ustawy, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez J. P. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] . nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 22a ozn. jako dz. nr 272/1 o pow. 459 m2, posiadającego urządzoną księgę wieczystą KW [...] , stanowiącego własność Gminy Ł. , a będącego w użytkowaniu wieczystym J. I. P. , Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należało, iż instytucję nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności reguluje art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459). Stosownie do powołanych przepisów, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych: 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Spośród wskazanych w powołanych przepisach przesłanek nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności J. P. nie spełnia, co słusznie podkreśliło SKO w Ł. , przesłanki otrzymania nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 22a ozn. jako dz. nr 272/1 o pow. 459 m2, posiadającej urządzoną księgę wieczystą KW [...] , w zamian za inną wywłaszczoną lub przejętą nieruchomość gruntową na rzecz Skarbu Państwa.Jak bowiem wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych, w szczególności z aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...] , zarządzenia Naczelnika Dzielnicy z dnia [...] nr [...] , decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. – Ś. z dnia [...] , znak: [...] , decyzji z dnia [...] nr [...] , znak: [...] i aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...] , aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...] , przedmiotowa nieruchomość powstała z podziału ówczesnej nieruchomości o nr 195 pow. 9,24m² położonej przy ul. B. 23 w Ł. , będącej własnością J. P. została w 1978r. przejęta na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem, po czym w 1981r. oddana w użytkowanie wieczyste H. P. - teściowej J. P. w celu wzniesienia domu jednorodzinnego, a następnie w drodze darowizny przekazana w dniu [...] wnuczce J. P. . Z powyższych dokumentów wynika, co należy podkreślić, iż z tytułu przejęcia spornej działki J. P. – matka skarżącej, otrzymała odszkodowanie, nie zaś inną działkę, a nadto sporna działka jest działką będącą przedmiotem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa pod koniec lat 70 – tych. W sprawie mamy, więc do czynienia z tą samą działką. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie nie tylko w sentencji powołanej wyżej decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. – Ś. z dnia [...] , znak: [...] , ale także z uzasadnienia tej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] , w których wskazano sposób wyliczenia wielkości tegoż odszkodowania, a także zawarto sformułowania tj. "z dniem [...] wszczęto postępowanie odszkodowawcze do nieruchomości o pow. 459m², położonej w Ł. przy ul. A. nr 22, przyjętej od J. P. na własność Skarbu Państwa" czy "za pozostały grunt, który zgodnie z przepisami art. 5 ust. 2 cyt. Ustawy (tj. ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192) przeszedł z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, Wydział Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. ustalił odszkodowanie w wysokości 18 zł/m²". Również podstawa prawna decyzji z dnia [...] , w szczególności zaś przepisy art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64), wskazują, iż wywłaszczenie spornej nieruchomości dokonano za odszkodowaniem. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowił, iż wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, drugi zaś w ust. 8 zawierał zasady określenia wysokości odszkodowania za grunt, ostatni z kolei w ust. 3 zasady wypłaty sumy odszkodowania. Zwrócić uwagę nadto należy, iż wskazana ustawa poza wynikającą z art. 7 ust. 1 zasadą wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem przewidywała też w art. 10 ust. 3 wyjątek, tj. możliwość wydania nieruchomości zamiennej zamiast nieruchomości wywłaszczonej. Stosownie bowiem do tegoż przepisu "za wywłaszczoną jedyną działkę budowlaną w mieście przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego położoną w tej samej miejscowości inną odpowiednią działkę budowlaną z nałożeniem na właściciela obowiązku wybudowania na niej domu jednorodzinnego w terminie nie krótszym niż trzy lata. Jeżeli dostarczenie takiej działki nie jest możliwe, wywłaszczonemu przyznaje się odszkodowanie pieniężne. Jeżeli działkę zamienną dostarcza zamiast ubiegającego się o wywłaszczenie naczelnik powiatu - wywłaszczający wpłaca na rzecz miejskiego (powiatowego) funduszu mieszkaniowego sumę odpowiadającą odszkodowaniu pieniężnemu, jakie przysługiwałoby za wywłaszczoną działkę". Taka sytuacja, co zostało wykazane wyżej, nie miała jednakże miejsca w analizowanej sprawie. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma też treść decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. - Bułaty z dnia [...] nr [...] , znak: [...] i aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...] , na mocy których sporną nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste H. P. na zasadach ogólnych. I tak, w podstawie prawnej tej decyzji wskazano rozdział 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. Dz. U. z 1969r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970r. w sprawie trybu oddania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr13, poz. 120), regulujące instytucję oddawania nieruchomości państwowych w użytkowanie wieczyste w trybie określonym w kodeksie cywilnym, tj. w drodze umowy, z uwzględnieniem oczywiście warunków określonych we wskazanych ustawach. Wskazują na to chociażby sformułowania użyte w przepisie art. 11 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961r., tj. "użytkowanie wieczyste terenów państwowych podlega przepisom tytułu II Księgi drugiej Kodeksu cywilnego", "oddanie terenu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy", "postanowienia umowy, określające sposób korzystania z terenu przez użytkowania wieczystego"; w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. z kolei – "działki budowlane przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne oddaje się w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym pod budowę domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych"; przepisie § 1 ust. 4, § 4 ust. 1 czy § 8 ust. 1 rozporządzenia zaś sformułowania, tj. "wykaz może obejmować tylko tereny, których oddanie w użytkowanie wieczyste jest zgodne (...)", "organy do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydiów rad narodowych zapewniają osobom zainteresowanym możliwość zapoznania się z wykazami terenów przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste i w drodze obwieszczeń", "wnioski o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste należy składać organom do spraw gospodarki komunalnej". Z uzasadnienia tej decyzji z kolei wynika, iż H. P. wystąpiła, podobnie jak H. P. , E. i T. B. , I. i L. P. oraz B. i Z. M. , z wnioskiem o oddanie w użytkowanie wieczyste spornej nieruchomości, a powodem oddania tej nieruchomości H. P. była okoliczność, iż przedmiotowa działka stanowiła własność jej synowej J. P. i została przejęta na rzecz Skarbu Państwa oraz fakt, iż na sąsiedniej działce J. P. rozpoczęła budowę ½ części budynku bliźniaczego, a przydzielenie H. P. spornej działki miało zapewnić wspólne kontynuowanie budowy tegoż budynku. Z tych względów nie sposób podzielić prezentowanego przez J. P. poglądu, wedle którego oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste H. P. świadczy o przekazaniu tej nieruchomości za wywłaszczoną nieruchomość. Oddanie w użytkowanie wieczyste uprzednio wywłaszczonej nieruchomości, za którą wypłacono odszkodowanie, nie mieści się bowiem, w ocenie Sądu, w pojęciu nieruchomości zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną. Mając powyższe, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] są zgodne z prawem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.