II SA/Łd 574/11

Dnia 22 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie części obiektu handlowo – gastronomicznego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] oraz postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]. II SA/Łd 574/11 UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 marca 2011 roku, sygn. akt [...], uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia [...] r., sygn. akt [...], którym po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w P., uchylono zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po wznowieniu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., nr [...], udzielającej inwestorom L.K. i S.S. pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej (kat. XVII) budynku handlowo – gastronomicznego na stacji paliw, wybudowanego na działkach o wskazanych numerach ewidencyjnych, położonych w miejscowości W. 389. Inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie części gastronomicznej obiektu w dniu 19 lutego 2008 r., do organu wniosek wpłynął w dniu 4 marca 2008 roku. Organ podał, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w związku ze złożonym w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprzeciwem Prokuratury Okręgowej w P. od ostatecznej decyzji nr [..]. Jednocześnie organ wskazał, że Prokurator Okręgowy w P. odmówił złożenia zgody inwestorów na wniesienie sprzeciwu i zarzucił organowi błędną wykładnię art. 184 § 1 k.p.a. podnosząc, że to Prokuratura Okręgowa w P. jest stroną postępowania w przedmiocie wznowienia i to jej prawa zostały naruszone. W odwołaniu wniesionym w terminie, Prokurator Okręgowy w P. zarzucił w/w decyzji naruszenie art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie jest on stroną postępowania, gdyż nie uzyskał zgody inwestorów na wniesienie sprzeciwu. Decyzją z dnia [...] r., nr [..] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. W skardze na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy w P. zarzucił naruszenie: – art. 188 k.p.a. poprzez uznanie, że prokuratorowi służą jedynie uprawnienia do korzystania z praw strony, lecz nie ma on statusu strony, szczególnie jeżeli podstawą sprzeciwu jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a , a w konsekwencji uznanie, iż prokurator nie może kwestionować z uwagi na brak zgody strony – L. K. i S.S., podejmowanych przez PINB w S. rozstrzygnięć, - art. 145 § 5 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [..] r., która podjęta została przed ujawnieniem się istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych, potwierdzonych nieprawomocnym wyrokiem SR w P. w sprawie [...], który wstępnie potwierdził ustalenia śledztwa [..][ Prokuratury Okręgowej w zakresie przestępczych działań m.in. przedstawicieli PINB w T., udzielających pierwotnie zezwolenia na użytkowanie części gastronomicznej i stacji paliw, a także inwestorów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., uchylając zaskarżoną decyzję, wskazał, że skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Jak wskazał Sąd, bezspornym jest, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją nr [...] udzielił inwestorom L.K. i S.S. pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej (kat. XVII) budynku handlowo – gastronomicznego na stacji paliw wybudowanego w miejscowości W. 389. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie toczyło się z udziałem wyłącznie inwestorów L. K. i S. S., zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 59 ustawy Prawo budowlane. L.K. i S.S. w dniu 7 kwietnia 2008 r. pokwitowali odbiór decyzji i złożyli oświadczenie, że nie wnoszą odwołania od tej decyzji. W ocenie sądu I instancji błędne okazało się stanowisko organu, że decyzja z [...] roku jest z tym dniem ostateczna, bowiem w tym samym dniu do organu wpłynęło pismo Prokuratora Okręgowego w P., w którym wnosi on "jako strona" o informowanie go o stanie sprawy, odwołuje się do swego udziału w dotychczas prowadzonym postępowaniu i wnosi o doręczenie decyzji, o ile takowe zapadły. Decyzję doręczono Prokuratorowi w dniu 14 kwietnia 2008 roku, zaś pismem z dnia 24 kwietnia 2008 roku Prokurator złożył pismo zatytułowane sprzeciwem od decyzji nr [...] PINB w S. i w toku późniejszej wymiany korespondencji sprecyzował, że żąda wznowienia postępowania z uwagi na pominięcie jego udziału w dotychczasowym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji, w opisanym stanie faktycznym pismo prokuratora z 24 kwietnia 2008 r. jest w istocie odwołaniem od nieostatecznej decyzji nr [..] PINB w S.. Tak winien je potraktować organ i nadać bieg postępowaniu odwoławczemu, a nie – wszczynać postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące naruszeniem art. 184 § 1 i § 4 k.p.a. oraz prowadzące do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, iż sprzeciw Prokuratora Okręgowego w P., w którym wnosi o wznowienie postępowania winien być rozpoznany przez organ jako odwołanie, podczas gdy organ nie mógł rozpoznać sprzeciwu wbrew żądaniu Prokuratora. Wskazując na powyższy zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Organ wskazał, że nie podziela stanowiska Sądu, iż winien rozpoznać sprzeciw prokuratora jako odwołanie od decyzji. Sprzeciw zawierał, bowiem, wyraźnie sformułowanie żądanie wznowienia postępowania, co również potwierdzał przepis na który powołał się w sprzeciwie. Na wezwanie organu zawarte w piśmie z dnia 26 czerwca 2008 r. Prokurator zajął jednoznaczne stanowisko, że sprzeciw z dnia 24 kwietnia 2008 r. stanowi żądanie wznowienia postępowania. Tym samym błędne jest stanowisko Sądu, że organ winien rozpoznać sprzeciw jako odwołanie. Wspomnianym na wstępie wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, bowiem stwierdził, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. związku art. 184 § 1 i 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd II instancji zwrócił uwagę, iż w rozpoznawanej sprawie ustalenie stadium, w jakim znajdowało się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej budynku handlowo-gastronomicznego na stacji paliw, w dacie wniesienia środka przez Prokuratora Okręgowego w P., wymaga jednoznacznego ustalenia, czy Prokurator włączył się do tego postępowania przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji w dniu 7 kwietnia 2008 r. Doręczenie Prokuratorowi pism, postanowień, czy decyzji samo w sobie nie oznacza, że skorzystał on z uprawnienia wstąpienia do postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją. Również nie przesądza o tym fakt, że Prokurator Okręgowy w P. wniósł w 2007 r. sprzeciw od decyzji PINB w T. z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Dlatego też zakwestionowanie w zaskarżonym wyroku rozpatrzenia środka złożonego w dniu 24 kwietnia 2008 r. przez Prokuratora Okręgowego w P. jako sprzeciwu jest co najmniej przedwczesne. Dodatkowo trzeba wskazać, że w zaistniałym stanie faktycznym nie jest pozbawione znaczenia, że Prokurator po wezwaniu organu jednoznacznie wskazał, że wniesiony środek stanowi sprzeciw. Bez uzasadnienia obiektywną sytuacją procesową organ administracji nie może dowolnie traktować i kwalifikować środków wnoszonych przez prokuratora w ramach kompetencji przyznanych temu organowi przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego, rozpoznającego sprawę ponownie skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W pierwszej kolejności, w związku z zapadłym w niniejszej sprawie orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...], który uchylił w całości zaskarżony wyrok tutejszego Sądu z dnia [..] i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania, przywołać należy przepis art. 190 p.p.s.a. Z uwagi bowiem na regulację tej normy prawnej, wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (wyrok WSA z dnia 23 grudnia 2008r., I SA/Go 912/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 489266). Analiza akt sprawy nie wskazuje, żeby w przedmiotowej sprawie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, czy też stanu prawnego. Stąd też sąd I instancji związany wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponownie rozpoznając skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] r. nr [...] uznał, że decyzja ta winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a z uwagi na uregulowanie art. 135 p.p.s.a., uchylić należy również poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [..] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] Zdaniem sądu ponownie rozpoznającego sprawę, motywy zawarte w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazują, że sprawa nie "dojrzała" do merytorycznego rozstrzygnięcia, a wnioski dotychczas wyciągnięte są co najmniej przedwczesne. Tym samym stwierdzić należy, ze z uchybieniem przepisów art. 7, 77 §1, art. 80 k.p.a. nie zostały przez organy wyjaśnione wszelkie okoliczności w sprawie, niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim NSA zwrócił uwagę, że w pierwszej kolejności w przedmiotowej sprawie należy ustalić, czy prokurator włączył się do postępowania przed organem I instancji przed wydaniem przez ten organ decyzji w sprawie, to bowiem determinuje ocenę, czy prokuratorowi przysługuje prawo wniesienia odwołania, jako że prawa strony służą prokuratorowi dopiero od chwili włączenia się do postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, " ...że prokurator praw strony nie posiada nie biorąc udziału w postępowaniu (poza postępowaniem). Z tego względu prokurator nie biorący udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie ma prawa do wniesienia odwołania od decyzji". Powyższe jest konkluzją przyjęcia, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji nie toczy się już postępowanie, do którego mógłby wstąpić prokurator, jako że dopiero wniesienie odwołania uruchamia dalszy tok postępowania administracyjnego, umożliwiający weryfikację wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu II instancji "...(...) przepis art. 183 §1 k.p.a. wyraźnie mówi o prawie prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania, a nie o prawie do uruchomienia każdego stadium postępowania. Udział można bowiem brać w czymś co się toczy. Po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji (...) nie toczy się żadne postępowanie administracyjne". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że nie można doprowadzać do sytuacji zatarcia granic pomiędzy włączeniem się prokuratora do określonego stadium postępowania, co reguluje art. 183 §1 k.p.a., a wniesieniem sprzeciwu od decyzji ostatecznej z art. 184 §1 k.p.a. i wskazał, że "(...) jeżeli nie dojdzie do uruchomienia stadium postępowania odwoławczego, do którego prokurator mógłby się włączyć, to dopiero kiedy decyzja taka stanie się ostateczna prokurator może skorzystać z instrumentów procesowych w postaci sprzeciwu". Choć sąd, w składzie rozpoznającym ponownie sprawę, dostrzega również inne poglądy dotyczące tej materii, prezentowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2005r., sygn. akt II OSK 34/05, ONSAiWSA 2006/3/79, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 182610, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 324/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 521975,M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz LEX/el 2011 - Komentarz bieżący do art. 184 kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny: 2011.04.11), to jednak wyraźnie zaznaczyć należy, że z mocy art. 190 p.p.s.a, pogląd wyrażony przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] ma moc wiążącą dla sądu ponownie rozpoznającego sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowego zakwalifikowania środka prawnego wniesionego przez prokuratora w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ustalenie, w jakim stadium znajdowało się postępowanie administracyjne w dacie wniesienia środka. Z kolei ustalenie stadium, w jakim znajdowało się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej budynku handlowo-gastronomicznego na stacji paliw, w dacie wniesienia środka przez Prokuratora Okręgowego w P., wymaga jednoznacznego ustalenia, czy Prokurator włączył się do tego postępowania przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji w dniu [...] czy też nie. Zdaniem sądu takie wskazania determinują treść wyroku. Skoro bowiem za niezbędne uznać należy dokonanie wskazanych ustaleń, to koniecznym jest wyeliminowanie decyzji organów obu instancji a także postanowienia z dnia [...] jako wydanych przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny w szczególności wziąć pod uwagę wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sygn. akt [...] oraz rozważania niniejszego uzasadnienia. Mając powyższe względzie, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji, niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania, za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w tym zakresie w trybie art. 152 p.p.s.a. m.ch.