II SA/Łd 574/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi I. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat S. P. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy A wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania I. U., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie zobowiązania do wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nakazał I. U. wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego, tj. zdemontowaniu drzwi balkonowych, zamurowaniu otworu do wysokości parapetu i zamontowaniu okna w lokalu nr 66c znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. A55 w Ł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.). Kwestionując powyższą decyzję I. U. wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz wyrażenie zgody na założenie balustrady na drzwi balkonowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. U. oraz H. U. pozwolenia na wykonanie robot budowlanych polegających na adaptacji zadaszenia balkonu na taras widokowy na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 55 m. 66c na działce o nr ewid. 176, obręb [...]. W dniu 2 lipca 2008 roku I. U. złożyła zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych polegających na wykonaniu ww. tarasu widokowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania tarasu widokowego, będącego adaptacją zadaszenia balkonu z uwagi na fakt, iż roboty budowlane zostały rozpoczęte po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, a nowa decyzja nie została wydana. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 roku oddalił skargę I. U. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W dniu 9 listopada 2009 roku organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny podczas, których stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa w sierpniu 2009 roku zdemontowała balustrady ochronne i płytę podestową balkonu, od góry ociepliła 15 cm wełny mineralnej, na której ułożono 4 warstwy papy. Z pokoju jest wyjście na zadaszenie loggi przez drzwi balkonowe. Zerwano płytki terakotowe przed ułożeniem wełny mineralnej. Kontynuując postępowanie w dniu 17 listopada 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał I. U., w terminie do dnia 31 maja 2010 roku, wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego tj. zdemontowaniu drzwi balkonowych, zamurowaniu otworu do wysokości parapetu i zamontowaniu okna. Powyższe wynikało z faktu, iż roboty budowlane polegające na wybudowaniu tarasu widokowego zostały wykonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy ww. decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Łd 384/10 oddalił skargę I. U. w uzasadnieniu wskazując, iż wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia przesłanek, których zaistnienie mogłoby stanowić ewentualną podstawę prawną do legalizacji stwierdzonej samowoli. Podstawę prawną takiej legalizacji stanowią przepisy art. 50 i art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego. Ten tryb postępowania zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku stwierdzenia takiej samowoli obowiązkiem organów było wymuszenie na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż skoro przedmiotowy balkon usytuowany jest na wysokości 30,59 m nad terenem, co jest sprzeczne z dyspozycją w § 303 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"). Ze wskazanego uregulowania wynika, iż w budynku na kondygnacjach położonych powyżej 25 m nad terenem zabrania się sytuowania balkonów. Wprawdzie w wygasłej decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, jest mowa o adaptacji zadaszenia balkonu na taras widokowy, to jednak w ocenie Sądu przedmiotowy obiekt jest w istocie balkonem, tj. płytą z balustradą wystającą za ściany, połączoną drzwiami z wewnętrznym pomieszczeniem budynku, zatem wskazany przepis § 303 ust. 1 rozporządzenia ma do niego zastosowanie. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 4 marca 2015 roku przeprowadził w obecności I. U. oględziny w sprawie wykonania demontażu drzwi balkonowych i przywrócenia do stanu poprzedniego i ustalił, że w lokalu w pokoju usytuowane jest okno z drzwiami balkonowymi, brak jest balustrad, zatem właściciel lokalu nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z dnia 17 listopada 2009 roku. W tak ustalonym stanie faktyczno – prawnym powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał kwestionowaną w odwołaniu decyzję. W dalszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, iż w sprawie toczy się postępowanie naprawcze w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dalszy tok postępowania określa treść art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku, decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W sprawie organ pierwszej instancji wydał w dniu 17 listopada 2009 roku decyzję, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał I. U., w terminie do dnia 31 maja 2010 roku, wykonanie określonych robót budowlanych. Podczas oględzin w dniu 4 marca 2015 roku organ stwierdził, iż nakazane roboty budowlane nie zostały wykonane. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nakazując wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Konsekwencją niewykonania robót budowlanych określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Orzeczenie zaniechania dalszych robót budowlanych skutkowałoby pozostawieniem balkonu, który narusza unormowania zawarte w rozporządzeniu. Nakaz rozbiórki – zdaniem organu odwoławczego – również byłby niezasadny. W skardze na powyższą decyzję I. U. wskazała, iż w roku 2003 dostała decyzję o pozwoleniu na adaptację zadaszenia balkonu. W roku 2004 wykonano prace budowlane, ale z uwagi na śmierć wykonawcy robót, dziennik budowy zaginął. Z tego powodu skarżąca zleciła odtworzenie dziennika budowy, ale osoba, która to wykonywała zapomniała zaznaczyć, że jest to dziennik odtwarzany. Dla skarżącej nie jest zrozumiałe, w jaki sposób otrzymała decyzję na wybudowanie balkonu, skoro obowiązuje przepis zakazujący wykonywania balkonów w tak wysokich budynkach. Skarżąca jest osobą starszą (80 lat) i schorowaną, dlatego nie stać jej na remonty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobowiązująca stronę skarżącą do wykonania określonych robót budowlanych polegających na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już uprzednio ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Następnie – stosownie do treści art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego – po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązał skarżącą do wykonania – w terminie do dnia 31 maja 2010 roku – określonych robót budowlanych polegających na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Bezspornie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skarżąca nie zrealizowała wskazanych robót budowlanych. W tym czasie nie wnioskowała ona także o przedłużenie lub zmianę terminu wyznaczonego wskazaną decyzją. Niezrealizowanie nałożonych obowiązków – jak słusznie uznał organ pierwszej instancji – obliguje do zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli w stanie faktycznym sprawy, do orzeczenia nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Takie działanie – zdaniem składu orzekającego – jest prawidłowe i zasługuje na akceptację. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w motywach swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż legalizacja samowoli budowanej nie jest możliwa, bowiem zgodnie z treścią § 303 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia, w budynku na kondygnacjach położonych powyżej 25 m nad terenem zabrania się stosowania balkonów. Tymczasem, inwestycja zmierzająca do wykonania balkonu realizowana była w budynku jedenastokondygnacyjnym na wysokości 30,59 m. Porównanie treści powołanego przepisu ze stanem faktycznym niniejszej sprawy bezspornie wyklucza możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych, co znalazło swoje potwierdzenie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 roku, sygn. akt: II SA/Łd 384/10, utrzymanym w mocy mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 roku, sygn. akt: II OSK 294/11. Z opisanych powodów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a kontestowane w niej rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, skład orzekający ocenił jako prawidłowe. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż wbrew twierdzeniom autorki skargi, ewentualne uchybienia popełnione przez organ administracji architektoniczno – budowlanej na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, w chwili obecnej, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w 2003 roku, a prace budowlane – jak to wynika z akt administracyjnych i treści powołanych wyroków – zostały zrealizowane w 2008 roku, zatem już wówczas kiedy pozwolenie na budowę wygasło (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego). W obliczu zgromadzonych w aktach dokumentów i wcześniejszych prawomocnych ustaleń Sądu przedstawionych w treści wyroku z dnia 3 listopada 2010 roku, nie jest uzasadniony pogląd, iż roboty budowlane zostały zrealizowane w 2004 roku, czyli w terminie ważności pozwolenia na budowę. Rozumiejąc niewątpliwie trudną sytuację życiową, w której znajduje się skarżąca (podeszły wiek i choroby, a także trudna sytuacja materialna) wyjaśnić wypada, iż przepisy prawa budowlanego nie pozwalają na wzięcie tych okoliczności pod uwagę orzekając w sprawie. Konkludując wyjaśnić wypada, iż skarżąca w treści swojej argumentacji nie podnosiła argumentów wskazujących na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Niemniej jednak sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobowiązany był także rozważyć czy w sprawie wystąpiły takowe naruszenia i ocenić czy te naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dokonując analizy akt administracyjnych pod wskazanym kątem, składu orzekający nie stwierdził naruszeń przepisów proceduralnych, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie. Wobec tego sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł – jak w punkcie pierwszym wyroku – o oddaleniu skargi. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu adwokatowi orzeczono, jak w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 250 § 1 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku poz. 461). a.tp.