II SA/Łd 574/20

Dnia 16 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2021 roku sprawy ze skargi W. S. i Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję. A. P. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) - dalej: k.p.a.; art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.)- dalej: p.b.; [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Nr [...] nakazująca W.S. i Z. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach ok. 4,90 m na 3,88 m, usytuowanego w miejscowości W., gm. S., na działce nr ewid. 311. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że w dniu 29 sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził czynności kontrolne na działce skarżących stwierdzając, iż znajduje się tam wolnostojący, parterowy, murowany budynek gospodarczy z dachem jednospadowym, pokrytym papą. Budynek nie jest wyposażony w żadne instalacje wewnętrzne. Wymiary zewnętrzne budynku wynoszą ok. 4,90m x 3,88m, wysokość ok. 2,50 m. Budynek zlokalizowany jest w odległości ok. 0,90m od ogrodzenia z działką nr ewid. 307 i ok. 0,4 m od ogrodzenia z działką nr ewid. 310/9. Zgodnie z oświadczeniem skarżących przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w 1997r. na podstawie zgłoszenia złożonego w Urzędzie Gminy S. Na dowód dokonanego zgłoszenia skarżący przedstawili oryginał pisma z dnia 27 października 1997 r., opatrzonego prezentatą Urzędu Gminy w S. W toku prowadzonego postępowania nie potwierdzono faktu dokonania zgłoszenia przedmiotowego budynku, z uwagi na brak stosownej dokumentacji w archiwach zarówno Urzędu Gminy w S., jaki Starostwa Powiatowego w Z.. Ponadto w oparciu o załączony do akt sprawy wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia 28 lipca 2009r., (Dz.Urz. Województwa [...] Nr 264, poz. [...]) ustalono, że działka skarżących położona jest w terenach oznaczonych symbolem: 19.10ML. Dla terenów oznaczonych symbolem ML ustala się przeznaczenie terenu pod zabudowę rekreacji indywidualnej, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, usługi handlu, urządzenia obsługi technicznej. Natomiast wyklucza się prowadzenie działalności gospodarczej (produkcyjnej, przetwórczej, składowej, handlowej). Mając powyższe na uwadze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na skarżących następujących obowiązek przedłożenia określonych dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku gospodarczego, celem wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Wobec nieprzełożenia wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach ok. 4,90m x 3,88m, usytuowanego w miejscowości W., gm. S., na działce nr ewid. 311. Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia W.S. oraz Z.S. wnieśli odwołanie, w którym podtrzymali stanowisko, co do zgłoszenia w roku 1997 budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, a co za tym idzie w ocenie skarżących brak jest podstaw do uznania budynku za samowolę budowlaną. Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podkreślił, że obowiązujący w dacie powstania spornego budynku, tj. w 1997r., przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 stanowił, że budowa wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki nie wymagała pozwolenia na budowę. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w dniu 28 czerwca 2015r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadzona ustawą z 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazywała, aby do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe. W tej sytuacji organ I instancji miał możliwość orzekania w oparciu o przepisy sprzed nowelizacji. W/w noweli wprowadzony został przepis art. 29 ust. 1 pkt 2, który w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowił, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Organ podkreślił, że kolejna nowelizacja Prawa budowlanego weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017r. i została wprowadzona ustawą z 16 grudnia 2016r., o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). Zgodnie z treścią art. 26 ust. 2 w/w ustawy w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 (ustawa Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin potwierdza, iż na działce nr ewid. 311, w W. usytuowany jest budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych ok. 4,90m x 3,88m. Powierzchnia zabudowy budynku objętego niniejszym postępowaniem wynosi 19,01 m2, co nie przekracza powierzchni zabudowy budynku gospodarczego wskazanego w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2. Innymi słowy zarówno w poprzednio obowiązującym reżimie prawnym, jak i tym wprowadzonym kolejnymi nowelizacjami, przedmiotowy budynek gospodarczy zwolniony był z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie mniej jednak jego realizacja nie została zwolniona przez ustawodawcę z jakiejkolwiek ingerencji organów tak administracji architektonicznobudowlanej, jak i organów nadzoru budowlanego. Inwestor przed jego wzniesieniem winien był bowiem dokonać zgłoszenia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego w toku postępowania ustalono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, iż pomimo twierdzeń skarżących, nie dokonano zgłoszenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Tym samym obiekt stanowi samowolę budowlaną. Z uwagi na bezskuteczne przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, budynek podlega obowiązkowi rozbiórki. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.S. i Z.S. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując, że w dniu 27 października 1997 r. zgłoszono do Urzędu Gminy S. zamiar budowy spornego obiektu, a ponadto tę inwestycję uzgodniono z ówczesnym sąsiadem. Do dnia 27 listopada 1997 r. gmina nie zgłaszała zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W niniejszej sprawie jak już wskazano W. S. i Z.S. przedmiotem skargi uczynili decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Nr [...] nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach ok. 4,90 m na 3,88 m, usytuowanego w miejscowości W., gm. S., na działce nr ewid. 311. Zaskarżona decyzja wydana została w następstwie rozpatrzenia odwołania skarżących, które wpłynęły do organu I instancji w dniu 17 lutego 2020 r. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie (w tym odwołanie) nie czyni zadość innym (niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a.) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Odwołanie co do zasady jest niesformalizowanym środkiem prawnym, jednakże powinno spełniać wymogi pisma procesowego określone w art. 63 k.p.a. Odwołanie powinno zatem zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przepis art. 63 § 3 k.p.a. stanowi, że podanie (odwołanie) wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Po wniesieniu odwołania organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności poddać ten środek odwoławczy badaniu wstępnemu pod kątem spełniania wymogów formalnych tj.m.in. podpisania podania (odwołania). Podpis pozwala domniemywać, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Takie same zasady dotyczą podpisu pełnomocnika strony, jeśli został on ustanowiony w sprawie, czy też przedstawiciela ustawowego. Brak podpisu strony na podaniu powoduje uchybienie uniemożliwiające wywołanie skutku prawnego wniesionego podania czyli uznanie czynności strony. Tym samym odwołanie, które nie zostało podpisane, nie wywołuje żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, przede wszystkim zaś nie daje możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia. W aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy znajduje się odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji, które to odwołanie nie zostało podpisane w prawidłowy sposób. Wobec stwierdzonych braków formalnych odwołania, wezwaniem z dnia 24 marca 2020 r. skarżący wezwani zostali do ich uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 14 kwietnia 2020 r. skarżący przesłali do akt administracyjnych sprawy pismo zawierające ich własnoręczne podpisy z pełnym imieniem i nazwiskiem. Organ odwoławczy uznając pismo skarżących za uzupełnienie braków formalnych odwołania przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę w sprawie nie doszło do skutecznego uzupełnienia braku formalnego odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, iż uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. braku formalnego pisma (w tym odwołania), polegającego na braku podpisu osoby wnoszącej następuję poprzez podpisanie złożonego do organu pisma, bądź też poprzez złożenie jego odpisu opatrzonego własnoręcznym podpisem ( por. wyrok NSA z 8 września 2020 r., II OSK 1199/20; wyrok WSA w Poznaniu z 4 czerwca 2020 r., II SA/Po 1133/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedłożone przez skarżących, w odpowiedzi na otrzymane wezwanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania, pismo z dnia 14 października 2020 r. nie spełnia powyższych wymogów, gdyż nie stanowi odpisu wniesionego odwołania od decyzji z [...] r. Ponadto z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący nie uzupełnili przedmiotowego braku formalnego poprzez złożenie swoich podpisów na odwołaniu będącym w posiadaniu organu odwoławczego. Złożone przez skarżących pismo można co najwyżej uznać za "kartę wzoru ich podpisów", jednakże taki dokument nie może zostać uznany za uzupełnienie braków formalnych odwołania. Wobec powyższego rozpatrzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania skarżących, którego braki formalne nie zostały uzupełnione skutkuje uznaniem, iż działanie organu odwoławczego rażąco naruszyło obowiązujące prawo, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podkreślenia również wymaga, iż wystosowane do skarżących w dniu 24 marca 2020 r. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania, pomimo obszernej treści, nie było precyzyjne. Forma sporządzenia wezwania, przede wszystkim wytłuszczenie terminu na uzupełnienie braków formalnych odwołania oraz wytłuszczenie zwrotu "własnoręcznego imiennego podpisu osób składających" mogła wprowadzać skarżących w błąd, którzy stosując się do wezwania przesłali dokument zawierający ich własnoręczne podpisy z pełnym imieniem i nazwiskiem. Co więcej w treści wystosowanego do stron wezwania brak było wyraźnego, zrozumiałego wskazania, iż uzupełnienie braku formalnego odwołania może nastąpić poprzez podpisanie złożonego odwołania bądź też nadesłanie jego podpisanego odpisu. W ocenie Sądu w takiej sytuacji, po otrzymaniu pisma skarżących z dnia 14 kwietnia 2020 r., organ odwoławczy winien ponownie wezwać skarżących do uzupełnienia braku formalnego odwołania, a następnie po upływie zakreślonego terminu podjąć dalsze czynności procesowe w sprawie. Dodać także należy, że charakter stwierdzonych naruszeń prawa uniemożliwia odniesienie się do zarzutów skargi w ich warstwie merytorycznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. dc