II SA/Łd 576/21

Dnia 19 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę. B.A. II SA/Łd 576/21 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy P., po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...]r. znak: [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego [...], na działkach nr ew. 108/10, 108/11, 108/13, 108/14 obręb [...], gmina [...]. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]r. nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., złożyło Stowarzyszenie A., wnosząc o jej uchylenie. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium wyjaśniło, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jest posiadanie legitymacji oraz zachowanie terminu do jego wniesienia. W sytuacji, gdy warunki te nie zostaną spełnione, nie jest dopuszczalne ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienie z przyczyną o charakterze podmiotowym, bowiem odwołujące się Stowarzyszenie A. nie jest ani stroną tego postępowania, ani nie działa na prawach strony. Legalna definicja strony postępowania administracyjnego ustalona została w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organizacja społeczna może być zatem stroną postępowania administracyjnego, jeżeli dysponuje własnym interesem prawnym. Ponadto, organizacja społeczna może występować w postępowaniu administracyjnym także winnej roli. Ustawodawca przewidział bowiem w art. 31 § 3 k.p.a. również możliwość uczestniczenia organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Na mocy art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej przysługuje prawo żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, pod warunkiem jednak, że jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W przypadku postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, udział organizacji społecznych na prawach strony w tym postępowaniu, w sposób szczególny regulują ponadto przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r. poz. 283 z późn. zmianami). Zgodnie z art. 44 ust. 1 powołanej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust. 2). Przywołana treść art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i j ego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jednoznacznie wskazuje, iż udział organizacji ekologicznych możliwy jest jedynie w tych postępowaniach, w których wymagany jest udział społeczeństwa. Jak wynika z powyższego, na podstawie art. 44 ustawy, udział w postępowaniu mogą brać: po pierwsze jedynie organizacje mające status ekologicznych, a po drugie udział ten ograniczony jest jedynie do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Postępowaniem zaś wymagającym udziału społeczeństwa, stosownie do art. 79 ust. 1 tej ustawy, jest postępowanie w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. W myśl powołanego art. 79 ust. 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. W przypadku natomiast, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy). A zatem w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: te, których wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli te wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania. Bezsporne jest, że ani decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...]r. nr [...] wydana w wyniku wznowienia postępowania, ani wydana w postępowaniu zwykłym decyzja z dnia [...]r. znak: [...] stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego [...], na działkach nr ew. 108/10, 108/11, 108/13, 108/14 obręb [...], gmina [...], zostały wydane bez przeprowadzenia oceny oddziaływana na środowisko, tj. w wyniku postępowania niewymagającego udziału społeczeństwa. W konsekwencji podstawę udziału Stowarzyszenia w tym postępowaniu, mogłoby stanowić wyłącznie postanowienie wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Jak natomiast wynika z akt sprawy, takie postanowienie w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane. Tym samym, w ocenie Kolegium, Stowarzyszenie A. nie mogło skutecznie złożyć odwołania od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]r. nr [...], co musiało skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Oceny tej nie zmienia także fakt, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału na prawach strony w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. a dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]. Postępowanie to, będące postępowaniem w innej sprawie, zostało zakończone w dniu [...] r. decyzją nr [...] orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...]r. nr [...]; [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy P. nr [...] wydanej [...] r. w sprawie o sygnaturze [...]. Skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie: 1. art. 31 § 1 pkt 2) k.p.a,, polegające na bezzasadnym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Skarżącego (organizacji społecznej), opierając się na założeniu, iż nie jest on dopuszczonym do postępowania pomimo spełnienia przez Skarżącego ustawowych przesłanek do jego dopuszczenia, ponieważ było to uzasadnione zarówno jego celami statutowymi, jak i przemawiał za tym interes społeczny; 2. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez odmowę dopuszczenia Skarżącego do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, pomimo że Skarżący został dopuszczony do udziału w zbliżonej przedmiotowo sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r., nr [...] r., znak [...], [...], o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...], na działkach nr ew. 108/10, 108/11, 108/13, 108/14 obręb [...], Gmina P. 3. art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 k.p.a. poprzez autorytatywne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, pomimo iż skarżący powinien na mocy art. 31 k.p.a. być uznanym za stronę w toczącym się postępowaniu, a co za tym idzie na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. jest uprawniony do odwołania się od decyzji. Ponadto w skardze zawarto zarzuty merytoryczne w stosunku do decyzji z dnia [...] r. nr [...] Wójta Gminy P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzielając zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie A. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. o odmowie uchylenia decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego [...]. Punkt wyjścia do rozważań stanowić muszę przepisy art. 31 k.p.a. oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak wynika z przepisów k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Natomiast na gruncie drugiej z ustaw organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie. Poza sporem pozostaje fakt, że w rozpoznawanych okolicznościach nie mógł znaleźć zastosowania art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem postępowanie zakończone wydaniem decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]r. znak; [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego [...], na działkach nr ew. 108/10, 108/11, 108/13, 108/14 obręb [...], gmina [...], było postępowaniem, w którym udział społeczeństwa nie był wymagany. Zgodnie zaś z treścią tego przepisu, udział organizacji ekologicznych na prawach strony dotyczy wyłącznie postępowań wymagającym udziału społeczeństwa. Abstrahując od powyższego, należy podkreślić, że udział organizacji jest dopuszczalny wówczas, gdy jest spełniony warunek prowadzenia działalności statutowej organizacji ekologicznej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Warunek ten w przypadku skarżącego Stowarzyszenia nie został spełniony. Powyższa ustawa nie reguluje kwestii udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach, w których udział społeczeństwa nie jest wymagany, ale też nie wyłącza udziału takich organizacji. Trzeba zatem przyjąć, że w postępowaniach, w których udział społeczeństwa nie jest wymagany, organizacje ekologiczne będą mogły uczestniczyć na ogólnych zasadach, a zatem po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że dla możliwości skutecznego złożenia odwołania przez Stowarzyszenie A. wymagane było wcześniejsze uzyskanie postanowienia w trybie art. 31 § 2 k.p.a., a takie postanowienie w tej sprawie nie zostało wydane. Wobec powyższego Kolegium trafnie uznało, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony i stwierdziło niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Na marginesie warto natomiast zauważyć, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. znak: [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego [...], na działkach nr ew. 108/10, 108/11, 108/13, 108/14 obręb [...], gmina [...], po rozpatrzeniu odwołania A.A., została uchylona decyzją z dnia [...] r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zatem Stowarzyszenie może domagać się udziału w postępowaniu na zasadach ogólnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Końcowo należy dodać, że sąd administracyjny w rozstrzyganej sprawie orzekał na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. is