II SA/Łd 579/07

Dnia 1 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 roku sprawy ze skarg G. R., J. P., K. K., H. B. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...], [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargi. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie odwoławcze toczące się na skutek odwołań od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wodociągu ulicznego z rur PCV o przekroju 90 mm i długości 100 m w R. przy ul. A na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb [...], wniesionych przez G. R., L. K., M. K., J. W., J. P., Z. P. i W. S. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem inwestycji jest budowa wodociągu na w/w nieruchomości należącej do Gminy, która stanowi odcinek ul. A. Projektowany przebieg wodociągu nie wkracza na inne tereny i stanowi przedłużenie nitki istniejącego wodociągu obsługującego nieruchomości położone przy tejże ulicy. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona postępowania, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 K.p.a. Legitymacje tę ma więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku wynikających z przepisu prawa materialnego. Osoby skarżące, do których decyzja organu I instancji nie była skierowana, dowiedziały się o niej z podanej do publicznej wiadomości informacji i złożyły swoje odwołania w terminie. Na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma szczególny charakter. Nie rodzi ona praw do terenu ani też nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Jej istotą jest przesądzenie, w przypadku braku planu zagospodarowania, o możliwości realizacji inwestycji oraz określenie warunków wynikających z przepisów prawa, w tym odnoszących się do ochrony interesów innych osób. W myśl art. 53 ust. 1 tej ustawy stronami postępowania administracyjnego o wydanie takiej decyzji będą w szczególności inwestor i właściciele nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Mogą nimi być także inne osoby, które wykażą interes prawny w tym postępowaniu. Nie można więc wykluczyć, że stronami tego postępowania będą, np. właściciele nieruchomości przyległych do terenu objętego planowaną inwestycją, na które może ona oddziaływać ze względu na swój charakter (negatywny wpływ na środowisko). Z akt sprawy wynika, że skarżący nie są właścicielami nieruchomości, na której projektowana inwestycja jest zlokalizowana. Jedynie nieruchomości J. W. oraz L. K. i M. K. (działki nr ewid. [...] i [...]) sąsiadują z terenem inwestycji (działką nr ewid. [...]). Nieruchomości pozostałych osób według danych wynikających z ewidencji gruntów położone są wprawdzie przy ul. A, lecz od strony ul. B, zaś W. S. nie posiada w tym rejonie nieruchomości. Projektowana inwestycja nie dotyczy w ogóle nieruchomości tych osób i nie oddziaływuje na nie negatywnie. Zarzuty osób odwołujących się odnoszą się do kwestii wykraczających poza przedmiot decyzji organu I instancji, gdyż dotyczą historii powstania i urządzenia ul. A, jej przebiegu oraz stanu prawnego. Kwestionowana jest także celowość – zasadność projektowanej inwestycji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. są to okoliczności, które na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy i nie determinują rozstrzygnięcia o lokalizacji projektowanego przedsięwzięcia. Stąd też skarżący dysponują jedynie interesem faktycznym w sprawie, który wywodzą z subiektywnego przekonania, że mają swój interes w jej rozstrzygnięciu. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, nie przysługuje im przymiot stron w sprawie lokalizacji projektowanej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję J. P. i Z. P., wnosząc o jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zarzucili, iż w trakcie postępowania podnosili, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją faktycznie stanowi ich własność i bezpodstawnie w dokumentacji geodezyjnej jako właściciela ujawniono Skarb Państwa. Pogląd ten podzielił Minister Infrastruktury, który uchylił prawomocną decyzję Wojewody [...] o przejęciu gruntu pod ulicę A przez Skarb Państwa z mocy prawa. J. P. i Z. P. zakwestionowali ponadto istnienie ul. A podnosząc, iż brak jest na tę okoliczność stosownej uchwały Rady Gminy, która zostałaby opublikowana w dzienniku urzędowym. W tej sytuacji, ich zdaniem, stanowisko organu administracji, iż nie posiadają interesu prawnego, rażąco narusza prawo, co winno stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję skargę wniósł także G. R. W skardze tej wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] oraz zarzucił błędne przedstawienie stanu faktycznego, celowe przedłużanie terminu załatwienia sprawy (naruszenie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności), a także brak poszanowania własności prywatnej (art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności). W uzasadnieniu skargi, powołując się na pisma Urzędu Miasta R., Prokuratury Rejonowej w R. i Prokuratury Okręgowej w P., Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pisma i decyzje Wojewody [...], decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, G. R. podniósł, że działka objęta planowaną inwestycją nie leży przy drodze publicznej. Nie można bowiem wytyczyć ani jej osi, ani linii regulacyjnych. Nie posiada bezpośredniego dojazdu do ul. B przez ul. A, gdyż ul. A to tylko numery od [...] do [...] (działka nr [...]). Zarzucił także, iż do wykonywania robót budowlanych na działce nr [...] konieczne jest korzystanie z jego nieruchomości, zaś decyzją z dnia [...], znak: [...], Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...] o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę R. własności nieruchomości położonej w R., zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej jako działka nr [...]. Nadto skarżący powołał się na okoliczność wszczęcia śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych w związku z budową drogi w R. przy ul. A. W odpowiedziach na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W związku z tym, że w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, w dniu 24 czerwca 2007r., zmarł skarżący Z. P., postanowieniem z dnia 20 września 2007r., sygn. akt II SA/Łd 579/07, postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało zawieszone. Wobec zaś wskazania przez skarżącą w piśmie z dnia 4 października 2007r. następców prawnych zmarłego Z. P. – J. P., K. K., H. B. i J. K., postanowieniem z dnia 24 października 2007r. sygn. akt II SA/Łd 579/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne z ich udziałem. Z uwagi na to, że wniesione przez J. P. i Z. P. oraz G. R. skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Łd 580/07, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawyz dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi połączył sprawę o podanej sygn. akt toczącą się ze skargi G. R. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 579/07 toczącą się na skutek skargi wniesionej przez J. P. i Z. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. Przede wszystkim przypomnieć na wstępie trzeba, iż zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowym podstawowym obowiązkiem organów administracji w każdym stadium postępowania jest prawidłowe ustalenie jego stron oraz ocena legitymacji procesowej uczestniczących w nim podmiotów. Dotyczy to również postępowania toczącego się na skutek wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 K.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie. Ustalenie stron postępowania następuje natomiast na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a., który to przepis stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem uzyskania statusu strony jest zatem posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu. Przy czym nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że cechą interesu prawnego jest to, iż wynika on z określonego przepisu prawa materialnego i dotyczy bezpośrednio sytuacji danego podmiotu. Innymi słowy cechą interesu prawnego jest to, iż jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Nie może to być zatem ani interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny. Od tak rozumianego interesu należy odróżnić interes faktyczny, a więc nie wynikający z obowiązującego prawa, a jedynie z subiektywnego przekonania określonego podmiotu bezpośrednio zainteresowanego rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Na przyjęcie, że osoba żądająca uznania jej za stronę ma interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym pozwala zatem wyłącznie wykazanie, iż interes na który się powołuje, oparty jest na konkretnej normie prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z dnia 28 września 2006r., II OSK 726/2006 – Lex nr 203557; z dnia 23 marca 1999r., I SA 1189/98 – Lex nr 47969; z dnia 15 grudnia 1998r., II SA 1355/98 – Lex nr 41827; 26 października 1999r., IV SA 1693/97 – Lex nr 48702; z dnia 19 stycznia 1995r., I SA 1326/93 – Glosa 1996, nr 1, s. 5; 15 grudnia 1999r., IV SA 1610/97 – Lex nr 48736; z dnia 28 stycznia 1999r., II SA/Gd 1563/96 – Lex nr 44195; z dnia 10 listopada 1998r., II SA 844/98 – Lex nr 41823, z dnia 6 września 1999r., IV SA 2473/98 – Lex nr 47873, z dnia 13 grudnia 1993r., I SA 1725/93 – Glosa 1997, nr 4, s. 13; wyrok NSA z dnia 8 października 1998r., II SA/Gd 1095/98 – Lex nr 44159). Stronę w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego określa przepis art. 28 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 53 ust. 1 tej ustawy o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z kolei stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Prawu zaś temu odpowiada wynikająca z pkt 2 tegoż unormowania zasada ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego właściciel użytkownik wieczysty nieruchomości ma zatem przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja ta narusza jego uzasadnione, chronione prawem interesy. Rozważenia więc przez organ administracji w niniejszej sprawie wymagało, czy skarżący są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja bądź nieruchomości sąsiadujących z tą inwestycją lub czy inwestycja ta może na ich nieruchomości ujemnie oddziaływać, w szczególności ograniczając sposób wykonywania przysługujących im praw, w tym prawa do zagospodarowania terenu, do którego przysługuje im tytuł prawny, o jakim stanowi art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący natomiast winni byli wykazać, iż planowana inwestycja będzie oddziaływać negatywnie na posiadane przez nich nieruchomości – jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a więc, że został naruszony ich bezpośredni interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a, gdyż jak już wyżej wskazano tylko w takim przypadku przysługiwałby im przymiot strony w tym postępowaniu. Z akt sprawy tymczasem wynika, że nieruchomości skarżących oznaczone nr ewid. [...] i [...], a także działka nr [...], której dotyczy powoływana w skargach decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...], znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę Miasta R. jej własności, nie graniczą bezpośrednio z działką nr [...], na której zlokalizowano sporną inwestycję (informacje z rejestru gruntów, mapy). W toku postępowania administracyjnego skarżący nie wykazali poza tym, że projektowany wodociąg będzie w jakikolwiek negatywny sposób wpływać na ich prawa i obowiązki oparte na przepisach prawa materialnego. Sam zaś rodzaj tego przedsięwzięcia nie pozwala przyjąć, iż w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie możliwy jest jakikolwiek jego wpływ na nieruchomości stanowiące własność skarżących. W tym stanie rzeczy za trafne uznać należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...]. Wobec zaś negatywnego zweryfikowania w toku postępowania odwoławczego twierdzeń wnoszących odwołania, że są stroną tego postępowania, umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. z tej przyczyny uznać należy za prawidłowe, skutkiem czego jest moc wiążąca decyzji organu I instancji. Podkreślić w tym miejscu także trzeba, że stanowisko takie znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006r., II OSK 942/2005 – ONSAiWSA 2007, z. 2, poz. 50, LexPolonica 1303340; uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r., OPS 16/98 – ONSA 1999, z. 4,oz. 119; Prokuratura i Prawo – dodatek 1999/10, poz. 40, Wokanda 1999/11, s. 35; wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999r., I SA 1544/98 – LexPolonica nr 376293; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1995r., V SA 377/95 – LexPolnica nr 328902; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999r., IV SA 858/1997 – Lex nr 47313, wyrok NSA z dnia 8 października 1998r., II SA/Gd 1095/98 – Lex nr 44159). Z tych względów, z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia skarg, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec o ich oddaleniu. A.D.