II SA/Łd 58/07

Dnia 9 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2007 roku sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...]. II SA/Łd 58/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzja z dnia [...] Wójt Gminy w D. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 40 ust. 2, ust. 3, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i § 2 - § 5 rozporządzenia RM z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109), protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań ARiMR oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), odmówił J.W. przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 roku, w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z § 2 rozporządzenia RM w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą wynoszą średnio powyżej 30%. Średnia wysokość szkód w gospodarstwie wnioskodawczyni, ustalona przez właściwą komisję, wynosiła około 19,2%. Organ więc stwierdził, że strona nie spełnia warunków wymienionych w powyższym rozporządzeniu, stąd odmowa przyznania świadczenia jest uzasadniona. W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożyła J.W., która oświadczyła, iż jest właścicielką ponad 10 ha ziemi, na której uprawiała pszenicę i gorczycę nasienną oraz ponad 5 ha sadu. Wyjaśniła, iż straty w uprawach zbożowych wyniosły około 40%, natomiast w sadzie co najmniej 60%. Podkreśliła, iż w protokole oszacowania strat spowodowanych suszą zapisane zostały wszystkie straty w plonach, a w decyzji straty w sadzie nie zostały uwzględnione. Strona opisała swą trudną sytuację i wielkość nakładów jakie musiała ponieść, wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 24 ust. 2, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, § 2 - § 4, § 6 rozporządzenia RM w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy oraz § 20 rozporządzenia RM w sprawie szczegółowych kierunków działań ARiMR oraz sposobów ich realizacji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy powołał cały szereg przepisów określających warunki przyznawania pomocy w formie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy. Wyjaśnił, komu taka pomoc się należy, jak duża powinna być strata, do kiedy powinien zostać złożony wniosek o pomoc i reasumując podkreślił, iż ze wszystkich powołanych przepisów wynikają zasady obliczania strat spowodowanych suszą. Zaznaczył nadto, iż z protokołu oszacowania szkód wynika powierzchnia gospodarstwa rolnego strony, powierzchnia użytków rolnych i powierzchnia dotknięta suszą stanowiąca procent użytków rolnych w gospodarstwie. Powierzchnie te stanowią elementy brane pod uwagę przy ustalaniu średniej wysokości szkody powstałej w wyniku suszy. Podkreślił, iż protokół sporządzony w dniu [...] został podpisany przez E.W., który nie zgłosił uwag. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.W. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Powtórzyła argumenty zawarte we wcześniejszym odwołaniu, podkreśliła iż w protokole oszacowania zapisane zostały straty w pszenicy - 40%, w gorczycy - 40%, w sadzie - 50%. Wielkość poniesionych strat została potwierdzona zaświadczeniem Urzędu Gminy w D. z dnia [...]. Podkreśliła, iż błędnie wyliczona średnia wysokość szkód według organu wyniosła 19,2%, organ pominął straty w sadzie i niesłusznie odmówił przyznania pomocy w sytuacji, gdy strona spełniała wszystkie przesłanki do otrzymania pomocy. Do skargi załączyła zaświadczenie Urzędu Gminy w D. z dnia [...], z którego wynika że zgłaszała do komisji straty w sadzie wyrządzone przez suszę, lecz straty w sadach na terenie gminy D. nie były szacowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało w pełni stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. W niniejszej sprawie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a częściowo zostało tylko objęte zarzutami skargi. W pierwszej kolejności zaakcentować należy, iż postępowanie w przedmiocie wniosku o zasiłek celowy w związku z suszą w 2006 r. podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 w/w ustawy zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3) w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą J.W. przyznania zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy. Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109) wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), a powoływane dalej jako rozporządzenie. Zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia, pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. Po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję wskazaną w przepisie § 2 pkt 2 rozporządzenia (§ 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Z protokołu szacunku strat w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni wynika, że powierzchnia dotknięta klęską żywiołową stanowi 48 % upraw rolnych. I takiej treści protokół podpisał, wskazany przez komisję, jako poszkodowany – E.W. Natomiast Wójt Gminy D. w wydanej na podstawie tego protokołu decyzji ustalił średnią wysokość szkód w gospodarstwie rolnym na 19,2%. Organ I instancji wywiódł, jak się wydaje, iż wyliczając procentową wysokość szkód spowodowanych przez suszę, należy wysokość "szkody w uprawach" odnieść do całego obszaru upraw rolnych, mimo że nie dokonał oceny strat we wszystkich uprawach rolnych w tym gospodarstwie rolnym. Przyjął, iż powierzchnia strat wynosi 4,8 ha i wielkość tę przemnożył przez procentową wysokość strat tj. 40 %, a wynik (1,92 ) podzielił przez łączną powierzchnię upraw – 10 ha i pomnożył przez 100 %, co dało, zdaniem organu, średnią procentową wysokość szkód w gospodarstwie rolnym - 19,2 %. Tej metody wyliczenia nie przedstawił jednak stronie, ograniczając się do wskazania samego wyniku tego wyliczenia i to dopiero w decyzji odmawiającej zasiłku. Strona nie miała więc możliwości odniesienia się do tych ustaleń, które w sposób diametralny różniły się od danych wskazanych w protokole szacunku strat. W protokole ustalono bowiem, iż powierzchnia ogólna gospodarstwa wynosi 10,49 ha, w tym powierzchnia upraw rolnych 10,00 ha, a powierzchnia dotknięta klęską żywiołową 48 % upraw rolnych w gospodarstwie. Mimo różnic w danych, jakie wynikają z protokołu, a tych przyjętych w decyzji, organ w żaden sposób nie wyjaśnił stronie przyczyn, ani zasadności tych różnic. Tym samym nie podjął nawet próby przekonania strony o zasadności swojego rozstrzygnięcia (wbrew wymogowi wynikającemu z przepisów art. 107 § 3 i art. 11 kpa). Tej wady nie usunął też organ drugiej instancji, który nie tylko nie dał stronie szansy zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się co do tych dowodów (a do czego obligował go przepis art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa), to w uzasadnieniu swojej decyzji, cytując jedynie przepisy rozporządzenia, poinformował stronę, iż z treści tych przepisów wynikają zasady obliczania strat spowodowanych suszą. Lecz nie przedstawił sposobu wyliczenia tych strat. Ograniczył się jedynie do nic nie wyjaśniającego stwierdzenia, że wynikająca z protokołu oszacowania szkód "powierzchnia gospodarstwa rolnego, powierzchnia użytków rolnych oraz powierzchnia dotknięta suszą stanowiąca procent użytków rolnych w gospodarstwie, stanowią elementy brane pod uwagę przy ustalaniu średniej wysokości szkody powstałej w wyniku suszy". Organ drugiej instancji, nie odniósł się żadnym słowem, do jedynego zarzutu odwołania, którego zresztą treść przywołał w części historycznej swojego uzasadnienia, iż nie zostały uwzględnione straty w sadzie obejmującym obszar ponad 5 ha, a jedynie w pszenicy i gorczycy nasiennej. Odwołująca oceniła, iż straty w uprawach zbożowych wynosiły około 40 %, natomiast w sadzie były o wiele większe i wynosiły co najmniej 60%. Sad był przedmiotem badań Komisji Gminnej, która w protokole szacunku strat ustaliła jego ogólną powierzchnię na 5,20 ha, w tym wiśnie na 0,40 ha, śliwy na 0,40 ha oraz jabłka na 4,40 ha. Jednak organy administracji obu instancji "przemilczały" straty w uprawach sadowniczych. Skarżąca konsekwentnie powtarzając swój zarzut w skardze, o nieuwzględnieniu sadu w wyliczeniu strat, załączyła zaświadczenie Wójta Gminy D., wydane na jej prośbę, a potwierdzające że zgłaszała do komisji straty w sadzie wyrządzone przez suszę w wysokości 50 % na powierzchni 5,20 ha, lecz straty w sadach na terenie gminy D. nie były szacowane. Nie wyjaśniając żądania strony w zakresie szkód w uprawach sadowniczych organy obu instancji uchybiły obowiązkowi wynikającemu z art. 77 kpa (zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością), art. 8 kpa (prowadzenia postępowania administracyjnego tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa) oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa (należytego uzasadnienia stanowiska wyrażonego w decyzji, realizującego zasadę ogólną przekonywania). Należy w tym miejscu wskazać, iż przyjęte przez organy obu instancji do wyliczenia wysokości szkody w uprawach w gospodarstwie rolnym skarżącej, strat tylko w części upraw rolnych tj. w uprawach zbożowych, z pominięciem oceny strat w sadzie, ale w odniesieniu do ogólnej powierzchni upraw rolnych, bez należytego wyjaśnienia tej kwestii, może prowadzić do naruszenia § 2 pkt 2 rozporządzenia. Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej I jak i II instancji naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien, po ustaleniu ogólnej powierzchni upraw rolnych wyliczyć wysokość szkód we wszystkich uprawach, gdyż część upraw nie była przedmiotem szacowania przez komisję. Przyjmując, że przez "uprawy rolne" należy rozumieć wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka związanej ściśle z produkcyjną funkcją ziemi jako środka produkcji (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 1994 r. III CZP 46/94 OSNC 1994/10/191). Wywiedzione w ten sposób stanowisko należy uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, pamiętając, iż prawidłowo sformułowane uzasadnienie rozstrzygnięcia może przekonać stronę o jego zasadności. Organ powinien również zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji powiadomić o poczynionych ustaleniach, umożliwić zapoznanie się z nimi i ustosunkowanie się do zebranych materiałów (zgodnie z przepisem art. 10 § 1 i art. 81 kpa). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.