II SA/Łd 580/18

Dnia 11 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie opłat z tytułu usunięcia drzew - oddala skargę. a.tp. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w T., od decyzji Burmistrza W. z dnia [...] w sprawie opłaty z tytułu usunięcia drzew. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] Burmistrz W. dokonał przeliczenia inwestorowi firmie "B" Sp. z o.o. w P. wysokości opłaty z tytułu usunięcia drzew pod warunkiem dokonania nasadzeń zastępczych ustalonych decyzji [...] z dnia [...] i ustalił wysokość opłaty na kwotę 141.536,23 zł ze względu na niezachowanie żywotności części, tj. 20 szt. posadzonych drzew z przyczyn zależnych od inwestora. Od decyzji tej złożyła odwołanie A Sp. z o.o. z siedzibą w T., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść art. 127 § 1 oraz art. 28 k.p.a. wyjaśniło, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Stronami są więc osoby, którym wydana decyzja przyznaje (lub odbiera) jakieś prawa albo nakłada (lub zdejmuje z nich) jakieś obowiązki. Dodano, że zakres pojęcia interesu prawnego i interesu faktycznego (subiektywnego) nie zawsze się pokrywają, gdyż najczęściej interesy faktyczne podmiotu są szersze niż interesy prawnie chronione. Wyjaśniono, ż podstawą materialnoprawną ustalenia interesu prawnego skarżącej Spółki jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2018, póz. 142), przytaczanej dalej jako ustawa. Ustalenia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie opłaty za usunięcie drzew lub krzewów należy dokonać na podstawie art. 84 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Interes prawny w tym postępowaniu będzie miał jedynie podmiot, który zobowiązano do uiszczenia opłaty za usunięcie drzew, a zatem ten, któremu udzielono zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ewentualnego umorzenia naliczonej opłaty za usuniecie drzew decyzją z dnia [...], znak: Burmistrz W. dokonał przeliczenia inwestorowi "B" Spółka z o.o. w P. wysokości naliczonej w określonej wyżej decyzji z dnia [...] opłaty i ustalił ją w wysokości 141.536,23 zł. Wskazano , że A Sp. z o.o. z siedzibą w T. , wykonała nasadzenia zastępcze na podstawie umowy z firmą "B" Sp. z o.o. Mając na uwadze powyższe uznano, że interes skarżącej Spółki A w załatwieniu sprawy jest interesem faktycznym, a nie prawnym. Jedynym podmiotem wobec którego toczyło się postępowanie administracyjne jest "B" Sp, z o.o. z siedzibą w P.. Tym samym jako jedyna Spółka ta ma interes prawny w tym konkretnym postępowaniu. Wobec powyższego stwierdzono, że A Sp. z o.o. z siedzibą w T. nie ma w sprawie interesu prawnego w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 28 k.p.a. Wydana decyzja nie nakłada na nią żadnych obowiązków. W związku z tym, że nie jest stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją administracyjną, nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji. W ocenie organu niedopuszczalność odwołania strony skarżącej jest w przedmiotowej sprawie oczywista. Jest to niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych, albowiem odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] wniosła Sp. z o.o. A. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 84 ust 1. Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 28 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a jedynie interes faktyczny, który pozbawia go możliwości wniesienia odwołania od wydanej" decyzji, podczas gdy skarżący jako podmiot wykonujący nasadzenia zastępcze i będący odpowiedzialny za zachowanie ich żywotności, a wobec tego także za poniesienie opłaty z tytułu usunięcia drzew, posiada interes prawny w niniejszej sprawie, a tym samym legitymuje się statusem strony postępowania; 2) Naruszenie przepisów postępowania - art. 7 kpa w zw. z art. 28 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasady praworządności i uznanie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący A Sp. z o. o. nie posiada interesu prawnego w sprawie, a wobec tego wniesione przez niego odwołanie jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek A Sp. z o. o., w toku postępowania przed organem I Instancji to A Sp. z o. o. była traktowana jako strona postępowania i to z jej udziałem i na jej wyłączony wniosek dokonywano wszelkich czynności dowodowych, które dalej były podstawą wydania decyzji przez organ I Instancji, co usankcjonowało status A Sp. z o. o. jako strony niniejszego postępowania; 3) naruszenie przepisów postępowania - art. 15 kpa w zw. z art. 139 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania odwoławczego i pozbawienie A Sp. z o. o. możliwości ponownego rozpoznania sprawy przed organem II Instancji, mimo tego, iż postępowanie zostało zainicjowane na jej wniosek i toczyło się z jej udziałem, a zapadła decyzja została wydana po przeprowadzeniu wadliwego postępowania dowodowego, co tym samym pozbawiło skarżącą możliwości zweryfikowania prawidłowości decyzji wydanej przez organ I Instancji, a także doprowadziło do pogorszenia jej sytuacji wbrew obowiązującemu zakazowi reformationis in peius; 4) Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania A Sp. z o. o. od Decyzji Burmistrza W. z dnia [...], w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzeni kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Osią sporu jest zagadnienie, czy w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Spółka A legitymowała się statusem strony a zatem czy przysługiwało jej prawo zaskarżenia wydanej decyzji przez organ I instancji , tj. Burmistrza W., skierowanej do innego podmiotu, a mianowicie spółki B, nakładające wobec niej określone obowiązki. Zaskarżonym postanowieniem SKO w Ł. uznało, że spółka A statusu strony w tym postępowaniu nie miała, a zatem stwierdziło niedopuszczalność podmiotową złożonego od decyzji Burmistrza odwołania. Z kolei Spółka A kwestionując ww. postanowienie uważa, że taki przymiot posiada a zatem złożone odwołanie powinno być tym instrumentem, który przenosi przedmiot sporu do rozpoznania i kontroli przez organ II instancji, stosownie do art. 15 Kpa. W sporze tym sąd przyznał rację organowi. Koniecznym jest zatem przypomnienie przebiegu postępowania przez organami do chwili podjęcia zaskarżonego skargą orzeczenia. Zawiera je w całości część historyczna niniejszego uzasadnienia, jednakże wyartykułować należy te jej elementy , które w ocenie sądu przemawiają za słuszności stanowiska SKO w Ł.. Sekwencja zdarzeń miała następujący przebieg: 1. Decyzją z [...] organ I instancji w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody wraz z aktami wykonawczymi do niej , zezwolił "B" sp. z o.o. w P. na wycięcie drzew w przyjętych terminach, przy jednoczesnym ustaleniu opłaty za ich usunięcie, odraczając termin jej uiszczenia ( pkt 5 i 6 decyzji ), 2. A sp. z o.o. będąca generalnym wykonawcą inwestycji budowlanej ( pawilon handlowy w W.) prowadzonej na zlecenia spółki B , w ramach której dokonano także realizacji decyzji Burmistrza W. dotyczącej zezwolenia na wycięcie drzew (również nasadzeń zastępczych) , dnia 14 sierpnia 2017 r. skierowała wniosek o umorzenie opłaty za usuniecie drzew, 3. decyzją z dnia [...] Burmistrz W. wydaną dla B Sp. z o.o. orzekł o przeliczeniu wysokości opłaty z tytułu usunięcia drzew ustalając nową , odmienną ( niższą ) od pierwotnej wysokość należnej opłaty z uwagi na zachowanie żywotności w znakomitej większości przez drzewa nowo nasadzone , kierując do wiadomości ww. decyzję także do A Spółki z o.o. , 4. A Sp. z o.o. zaskarżyła odwołaniem decyzję Burmistrza o przeliczeniu opłaty dla B sp. z o.o. z tytułu wycinki drzew, pismem z 26 lutego 2018 r. , 5. B sp. z o.o. od decyzji organu I instancji nie złożyła odwołania, 6. postanowieniem z [...] SKO w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania B Sp. z o.o. , które zostało zaskarżone do sądu skargą i stanowi przedmiot sądowej kontroli. Z ustaleń tych wynika, że Spółka B w związku z prowadzonym procesem budowlanym uzyskała zezwolenie na wycinkę drzew na warunkach opisanych w decyzji Burmistrza W. Z powyższego wynika dalej ,że była ona adresatem tej decyzji i stroną tego postępowania albowiem wobec niej organ w ramach posiadanego imperium , w o przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody na jej wniosek rozstrzygał o uprawnieniu do wycinki drzew oraz nałożył obowiązek uiszczenia stosownej z tego tytułu opłaty , na określonych warunkach. A Spółka z o.o. realizowała jedynie na zlecenie Spółki B jeden z elementów inwestycji jakim była wycinka i nasadzenia drzew w ramach tego przedsięwzięcia. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości to , że stroną w tym postępowaniu była tylko B a nie A stąd zasadnie organ odwoławczy odmówił temu podmiotowi prawa strony w postępowaniu na gruncie przepisów o ochronie przyrody w związku ze złożonym odwołaniem . Przepis art. 127 § 1 Kpa stanowi ,że od decyzji w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wynika z niego ,że postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. W wyroku z 25 maja 1984 r. NSA stwierdził ,że " (...) organ odwoławczy nie może działać z urzędu . Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania , powoduje ,że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień , jakie są przewidziane dla organu odwoławczego"( II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51 ). A zatem kardynalnego znaczenia dla sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia nabiera instytucja strony na gruncie postępowania administracyjnego , w rozumieniu art. 28 Kpa, albowiem tylko jej przysługuje skuteczna akcja zakwestionowania niekorzystnego rozstrzygnięcia , tak jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy zasadnie przytoczył ugruntowane w orzecznictwie stanowisko w zakresie rozumienia na gruncie Kpa strony postępowania ( str. 2 zaskarżonego postanowienia). Podzielając i uzupełniając przedstawione tam poglądy , za prof. Januszem Borkowskim można stwierdzić ,że " (...) stroną w rozumieniu art. 28 będzie osoba fizyczna lub prawna lub inna jednostka organizacyjna , która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być ( powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem , jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej , działający w granicach właściwości i kompetencji" ( J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz , B. Adamiak, J. Borkowski Wyd. C.H.BECK Warszawa 1996 ). Oznacza to , że interes ten musi mieć swe źródło w przepisach prawa materialnego, które stanowią podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku . Interes prawny mają zatem tylko te podmioty, których zachowanie kreowane jest wprost – bezpośrednio przez przepisy prawa materialnego, w wydanym akcie ich stosowania przez uprawniony organ administracji publicznej. Mówi się często o szczególnym związku o charakterze materialnoprawnym między normą tego prawa a sferą aktywności konkretnego podmiotu , w ramach którego stosowanie tej normy oddziaływuje na jego sytuację prawną w zakresie prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości ,że organ I instancji w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody decydował na wniosek B sp. z o.o. o jej uprawnieniach i obowiązkach w zakresie wycinki drzew. A więc przepisy tej ustawy stanowiły podstawę materialnoprawną wywodzenia czy też ustalenia interesu prawnego tego podmiotu w rozumieniu art. 28 Kpa. Trafna jest tym samym konstatacja organu – SKO w Ł. ,że interes prawny w tym postępowaniu będzie miał jedynie podmiot , który zobowiązano do uiszczenia opłaty za usunięcie drzew , a zatem ten któremu udzielono zezwolenie na usuniecie drzew i krzewów. Posiada go B sp. z o.o. . Czynności faktyczne takie jak nasadzenie drzew , a także to , że wobec mogących mieć miejsce ubytków drzew w związku z utratą przez nie żywotności , czy też ewentualne roszczenia B do Spółki A z tytułu nienależytego wykonania umowy w tym przedmiocie , nie powodują, że w ten sposób kreuje się jej pozycja w postępowaniu dotyczącym zobowiązanego do uiszczenia opłaty , a więc A jako strony , w rozumieniu Kpa. Bez wątpienia elementy te świadczą o posiadanym interesie faktycznym Spółki A w rozstrzygnięciu sprawy na korzyść B , lecz Spółka ta nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Adresatem decyzji jest wyłącznie B . Zaskarżona decyzja Burmistrza W. w żaden sposób nie nakłada na Spółkę A żadnych obowiązków ani uprawnień. Tym samym bezzasadne są twierdzenia skargi , że skarżąca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w rozstrzygnięciu sprawy , który wyraziła w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nie zmienia tego także i to , że nabyła ten status , jak dowodzi , inicjując postępowanie umorzeniowe , otrzymując do wiadomości adresowane do B rozstrzygnięcia i zawiadomienia , aktywnie uczestnicząc w toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza W. z [...] . Chodzi bowiem wyłącznie o taki interes osoby , której praw i obowiązków wydana decyzja dotyczy bezpośrednio a nie pośrednio wpływa na nie rozstrzygając o prawach i obowiązkach innej osoby. Słusznie argumentuje SKO ,że wskazane wyżej czynności ,na które powołuje się skarżąca , nie zwalniają organu od obowiązku zbadania , czy odwołanie wniósł podmiot mający interes prawny. Jak już powiedziano wcześniej adresatem decyzji była tylko B Sp. z o.o. i to jej jako stronie przysługiwało prawo realizacji uprawnienia wynikającego z art. 127 Kpa. Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania administracyjnego jest podstawową czynnością , od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania . Tak właśnie zachował się organ. Z tej perspektywy nie sposób uznać ,że SKO w Ł. naruszyło przepisy prawa tak materialnego jaki i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływa na wynik sprawy. W takim stanie rzeczy , na podstawie art. 151 ppsa sąd orzekł , jak w sentencji. a.tp.