II SA/Łd 585/11

Dnia 15 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego aktu własności ziemi oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania A. S., H. S. i G. C. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Powiatu R. – aktem własności ziemi Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przywołana decyzja organu I instancji wydana została w wyniku postępowania wszczętego na wniosek A. S. z dnia 23 września 2010r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Powiatu R. z dnia [...], sprecyzowany na wezwanie organu. W toku postępowania, w odpowiedzi na zawiadomienie w trybie art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgłosili się H. S. i G. C. zstępni wnioskodawczyni i wraz z nią współwłaściciele nieruchomości, którzy złożyli dodatkowe wyjaśnienia. W toku czynności organ ustalił, iż jak wynika z aktu własności ziemi z dnia [...] właścicielem działek nr [...] i [...] był J. K., który zrzekł się ziemi na rzecz Skarbu Państwa, a następnie obie działki na podstawie umowy notarialnej zostały zbyte osobom trzecim. Starosta wyjaśnił, iż zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącego wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Uregulowanie takie oznacza, iż w obecnym stanie prawnym żaden organ administracji nie jest uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów własności zmieni, choćby akty te były dotknięte kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach skutkowałyby stosowaniem tych trybów. Na marginesie organ zauważył, iż ostateczną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...], jednakże tamto postępowanie toczyło się na wniosek A. S., zaś obecnie wnioskodawcami są A. S., H. S. i G. C. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] A. S., H. S. i G. C. zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez nieusunięcie powstałych i istniejących niezgodności prawnych, niedokładne a w zasadzie wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, nie rozpoznanie nowych okoliczności faktycznych i prawnych. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko wywiedzione przez Starostę [...]. Powtórzył, iż podstawę prawną aktu własności ziemi stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, ustawa z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchylenie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, która uchyliła ustawę z dnia 26 października 1971r. i przekazała te sprawy do rozpatrzenia sądom powszechnym. Niewątpliwie natomiast przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Reasumując Kolegium podkreśliło, iż w obecnym stanie prawnym, żaden organ administracji publicznej nie jest uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów własności ziemi, choćby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach skutkowałyby stosowaniem tych trybów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, art. 107 §3 tej ustawy poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony i nie podanie przyczyny, dla której odmówiono wiarygodności argumentom strony. Nadto art. 136 w/w aktu poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi. W obszernym uzasadnieniu skargi strona sformułowała szereg wniosków dowodowych, wyjaśniła podstawy, dla których postępowanie winno zostać wznowione i sformułowała zarzuty merytoryczne dotyczące samego aktu własności i postępowania poprzedzającego jego wydanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy jest prawnie dopuszczalne podważanie aktów ostatecznych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 ze zm.) w trybach nadzwyczajnych wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom i wnioskom strony skarżącej stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji zasługuje w pełni na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który to przepis wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 ze zm.), jest obowiązującym prawem. Przepis ten nie został bowiem uchylony na mocy żadnej z ustaw opublikowanych w sposób wynikający z uregulowania ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 17, poz. 95). Oznacza to, iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyłącza możliwość wznowienia postępowania w sprawach zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Nie sposób podważyć takiego stanowiska w świetle wypracowanego poglądu doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (por: wyrok NSA z dnia 28 maja 2008r., II OSK 571/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 505310; wyrok NSA z dnia 11 września 1998r., II SA 627/98, niepubl., Lex nr 41779; wyrok NSA z dnia 13 maja 1999r., II SA 569/99, Lex nr 46213; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 1992r., III CZP 73/92, publ. OSNC 1992/11/201). Istotne jest, iż celem powyższej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992r., było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje - akty własności ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Należy bowiem pamiętać, iż przepis art. 63 w/w ustawy wyłącza jedynie możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie ustawy z dnia 26 października 1971r. Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od dnia 1 stycznia 1992r., organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. W konsekwencji organy administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego prawidłowo rozstrzygnęły o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Powiatu R. – aktem własności ziemi z dnia [...], który wydany został właśnie w oparciu o ustawę z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Organy te nie są bowiem uprawnione do wyeliminowania nawet tych aktów prawnych, wydanych na podstawie w/w ustawy, które obarczone są kwalifikowaną wadą. Akty takie nadal będą funkcjonowały w obrocie prawnym, chociażby wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Ta regulacja prawna jest również wiążąca dla sądu administracyjnego, który - jak już wyżej wskazano - uprawniony jest do kontroli działalności administracji, w tym badania zaskarżonych aktów pod względem zgodności z prawem. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji