II SA/Łd 586/24

Dnia 19 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2024 roku sprawy ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z dnia 3 czerwca 2024 roku nr OI/OP.0143.7.2024.ŁK w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi Ł. Ś. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ul. [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. MR Decyzją z 3 czerwca 2024 r., nr OI/OP.0143.7.2024.ŁK, Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – w skrócie: "k.p.a." – w związku z art. 16 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902) – powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego we Włocławku z 18 kwietnia 2024 r., SP.0143.5.2024.PB, o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że pismem z 25 lutego 2024 r., P. H. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci udostępnienia: jadłospisu szczegółowego wszystkich norm żywieniowych w Zakładzie Karnym we Włocławku, w okresie od 16.11.2023r. do 25.02.2024r.; udostępnienia jadłospisu ogólnego wydawanego do oddziałów mieszkalnych Zakładu Karnego we Włocławku, w okresie od 16.11.2023r. do 25.02.2024r.; częstotliwości wyłączania prądu w gniazdach wtykowych w celi pawilonu mieszkalnego N; udostępnienia obowiązujących zarządzeń, instrukcji i wytycznych Dyrektora Zakładu Karnego we Włocławku dotyczących "czasookresu do 25.02.2024r.". Dyrektor Zakładu Karnego we Włocławku, uznając żądaną informację za przetworzoną w rozumieniu ustawy, pismem z 4 marca 2024 r. wezwał P. H. do wykazania w terminie 7 dni szczególnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie żądanej informacji. W piśmie z 20 marca 2024 r. wnioskodawca nie zgodził się z zakwalifikowaniem żądanych informacji jako informacji przetworzonej. W odwołaniu od ww. decyzji z 18 kwietnia 2024 r. skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji w zakresie w jakim uznał on żądaną informację publiczną za przetworzoną. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca musi wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, a więc zobowiązany będzie do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja, o której chce się dowiedzieć, ma szczególne znaczenie. Udzielenie informacji publicznej przetworzonej następuje w sytuacji kiedy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na wezwanie do wykazania tego szczególnego interesu, wnioskodawca wskazał, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem wniosku jako informacji przetworzonej, tym samym nie wykazał szczególnego interesu publicznego. Podnoszone przez P. H. stwierdzenia, że wnioskowana informacja ma walor naukowo-badawczy, a poprzez złożenie jej w formie gotowego opracowania może stać się przyczyną kontroli poselskiej, stanowi jedynie wyraz oczekiwań (nadziei), na co wnioskodawca wskazuje w piśmie z 20 marca 2024 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Łodzi podzielił stanowisko Dyrektora Zakładu Karnego we Włocławku, iż żądana informacja publiczna ma postać przetworzoną. Zakres wniosku wymaga przejrzenia, analizy i przygotowania kserokopii 6042 stron jadłospisów. Dodatkowo na dzień sporządzenia wniosku było aż 205 obowiązujących aktów prawnych wydanych przez kierownika jednostki, które wymagałyby analizy i wyodrębnienie aktów, które na dzień 25.02.2024 r. obowiązywały w Zakładzie Karnym we Włocławku. Informacja wytworzona w ten sposób stanowi informację przetworzoną, bowiem stanowi informację wytworzoną specjalnie dla wnioskodawcy, według kryteriów przez niego wskazanych. Organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Na ostateczną decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P. H., zarzucając naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1 w zw. z 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej i uznanie przez organ, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przez niego żądanej informacji publicznej. W ocenie skarżącego wyjaśnił, do czego ww. dane są mu potrzebne i jak je wykorzysta dla poprawy funkcjonowania instytucji państwowej. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i udostępnienie mu żądanej informacji publicznej w całości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Łodzi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W tak zakreślonych granicach, sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego we Włocławku o odmowie udostępnienia P. H. informacji publicznej stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego nie zachodzą podstawy do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że organ Służby Więziennej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niesporne jest również, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy organy zasadnie uznały, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną oraz czy zasadnie uznały, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje jednak podstawę do stwierdzenia, iż informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA I OSK 1746/14 – dostępny w CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze jest wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, ze względu na ilość i wysokość nakładów, wiążących się z ich pozyskaniem, jakie musi ponieść organ, czasochłonność, liczbę zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA I OSK 863/14; I OSK 1645/14; I OSK 977/11 – dostępne w CBOSA). O informacji przetworzonej można mówić także wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste, będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnica prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA I OSK 977/11, I OSK 1199/11, I OSK 140/14 – dostępne w CBOSA). W sprawie niniejszej organ wyjaśnił skarżącemu, że udzielenie skarżącemu informacji publicznej wymagałoby od organu podjęcia nakładu środków i poważnego zaangażowania kadr. Organ wytłumaczył też, że w przypadku jadłospisów zarówno szczegółowych jak i ogólnych za okres od 16 listopada 2023 r. do 25 lutego 2024 r. przygotowanie wnioskowanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowej analizy dokumentacji i przygotowania znacznej ilości kserokopii jadłospisów, tj. 6042 stron. Z uwagi na sytuację kadrową jednostki może to zdezorganizować pracę organu. Organ musiałby oddelegować dodatkowego funkcjonariusza na 6 dni roboczych. Wówczas inny funkcjonariusz zobowiązany byłby do wykonywania czynności za oddelegowanego, co z kolei wpłynie negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego. W odniesieniu do udostępnienia aktów prawnych (na 25 lutego 2024 r. ustalono ich następującą ilość: zarządzenia - 179, wytyczne - 17, instrukcje - 9) organ wyjaśnił, że konieczne byłoby przeanalizowanie i wyodrębnienie aktów, które do 25 lutego 2024 r. obowiązywały w Zakładzie Karnym we Włocławku, następnie wykonanie kserokopii każdego z nich w celu ich udostępnienia. Jednocześnie w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wyjaśniono, że są to czynności, które wymagałby dodatkowego zaangażowania funkcjonariuszy ds. organizacyjno-prawnych. Również i w tym wypadku powyższe czynności mogłyby zaburzyć prawidłowy tok wykonywania czynności przez tę jednostkę, a oddelegowanie jednego funkcjonariusza do wykonania ww. czynności mogłoby zająć około dwóch dni roboczych. Inny funkcjonariusz zobowiązany byłby do wykonania czynności za oddelegowanego. Ponadto wskazano, że w tym wypadku konieczna byłaby anonimizacja danych niektórych funkcjonariuszy wskazanych w aktach prawnych bowiem zgodnie z art. 24b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm.), informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Dlatego organ – zdaniem Sądu słusznie – wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie przez niego wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, że jest uzasadnione tym szczególnym interesem publicznym, natomiast skarżący błędnie uznał, że w sprawie nie ma miejsca przetworzenie informacji. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że skoro organ był w stanie ustalić jaki zakres informacji podlegałby przetworzeniu, to znaczy, że również mógł bez większych problemów do razu te informacje udostępnić. Czym innym jest bowiem przeprowadzenie wstępnej analizy, czy wniosek obejmuje informację publiczną i jaki jest jej zakres, a czym innym jest przystąpienie do odpowiedniego jej przygotowania celem udostępnienia. Czynności sprawdzające mogą polegać wyłącznie na przeanalizowaniu zbiorczych danych odnoszących się do ilości dokumentów zawierających informację publiczną, ale nie koniecznie muszą oznaczać sięganie do poszczególnych dokumentów. Natomiast przygotowanie informacji publicznej do udostępnienia wymaga przeprowadzenia analizy każdego z nich. Jak słusznie zauważył organ, dla udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę informacji konieczne byłoby wyodrębnienie jej z materiałów, powielenie jej, zanonimizowanie, a następnie ponowne włączenie do dokumentacji. Skarżący musi mieć również na względzie, że udostępnianie informacji publicznej przez organ jest tylko jego dodatkowym zadaniem, wynikającym z ustawy szczególnej. Udostępniając tak rozbudowaną informację publiczną, jakiej żądał skarżący, organ musiałby odłożyć w czasie albo przełożyć na czas jakiś wykonywanie zadań, do których został powołany. Udostępnianie informacji publicznej nie może stać się przyczyną uniemożliwiającą normalne funkcjonowanie organów. Udostępnienie informacji w stanie faktycznym sprawy mogłoby mieć miejsce tylko, gdyby skarżący wykazał interes publiczny w uzyskaniu powyższych informacji. Jednakże pomimo wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, skarżący tego nie uczynił. Nie można bowiem uznać za wystarczające wyjaśnienia skarżącego, że żądana informacja ma walor naukowo-badawczy, a poprzez złożenie jej w formie gotowego opracowania może stać się przyczyną kontroli poselskiej. Sąd podziela stanowisko organu, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wnioskodawca powinien mieć realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych do poprawy funkcjonowania organów Służby Więziennej i lepszej ochrony interesu publicznego. Podstawowym elementem, pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego, jest wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi też wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, nakreślić okoliczności i fakty wskazujące, że działa on w interesie publicznym (por. wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 801/23 – dostępny w CBOSA). Reasumując w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że wnioskodawca – mimo wezwania – nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego do otrzymania informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r., poz. 763). lp