II SA/Łd 587/18

Dnia 11 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Adamczyk, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w S. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w S. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 22.350 (dwadzieścia dwa tysiące trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. W dniu 28 lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w S."), na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustaliło, w formie informacji rocznej, A w Ł. Sp. z o.o. w Ł. opłatę stałą za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w wysokości 1 153 299.00 zł., wskazując jednocześnie, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1. za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości 288324.75 zł, 2. za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości 288324.75 zł, 3. za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 288324.75 zł, 4. za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 288324.75 zł. W dniu 29 marca 2018 r. A w Ł. Sp. z o.o. z/s w Ł., złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty ustalonej w informacji rocznej Nr [...] [...], S., [...] z dnia 28 lutego 2018 r. Strona podniosła, że opłata została naliczona nieprawidłowo i naruszyła następujące przepisy: 1. art. 271 ust. 1 i ust 5 ustawy Prawo wodne poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że należna opłata wynosi 1.153.299,00 zł, w sytuacji, gdy opłata ta została w znaczny sposób zawyżona, w oparciu o przyjęte maksymalne wartości dla pogody mokrej, 2. art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie przez podmiot ustalający wysokość rocznej opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi i przyjęcie nieprawidłowych wartości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w skutek czego nieprawidłowo ustalono opłatę roczną z tego tytułu. PGWWP Zarząd Zlewni w S. nie uznało reklamacji A w Ł. Sp. z o.o. z/s w Ł., wyjaśniając, że informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...] [...], S., [...] z dnia 28 lutego 2018 r. została wystawiona na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S., na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), określił A w Ł. Sp. z o.o. w Ł., za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1 153 299.00 zł za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki N. w km 96+531. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Organ wskazał, że A w Ł. Sp. z o.o. ma możliwość korzystania z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], w zakresie wprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki N. w km 96+531 w ilości Qmaxh= 45 500.00 m3/h (po przeliczeniu 12.63888889 m3/s), co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne, bowiem opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Podmiot podlega opłacie stałej zgodnie z informacja roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...] [...], S., [...], ponieważ iloraz maksymalnej ilości ścieków komunalnych jakie może zrzucać podmiot (po przeliczeniu 12.63888889 m3/s) z liczbą dni 365 oraz stawką 250 zł na dobę za 1 m3/s daje kwotę 1 153 299.00 zł. Zdaniem organu w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilość ścieków, która może być odprowadzona na podstawie wymienionego pozwolenia - dla ustalenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s należy przyjąć tę ilość wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A w Ł. spółka z .o.o. z/s w Ł., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 271 ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez znaczne zawyżenie opłaty i ustalenie jej w oparciu o przyjęte maksymalne wartości dla pogody mokrej. Wskazano także na naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie nieprawidłowych wartości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w skutek czego nieprawidłowo ustalono stałą opłatę roczną z tego tytułu. Strona skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] grudnia 2015 r. Marszałek Województwa [...] decyzją znak [...] udzielił jej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki N. w km 96+531. Pozwolenie zostało wydane na podstawie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, na czas określony tj. od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. Zgodnie z treścią obowiązującej w czasie wydawania pozwolenia wodnoprawnego ustawy, pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód określało w m3 wielkość maksymalnego zrzutu ścieków: godzinowego, dobowego oraz rocznego, rozróżniając dla wartości godzinowych i dobowych okresy bezdeszczowe oraz intensywnych opadów. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przyjęło do wyliczenia opłaty wartość najwyższą z maksymalnych wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym (maksymalna godzinowa ilość ścieków pogody mokrej - 45.500 m3/h, po przeliczeniu 12,63888889 m3/s). Zdaniem strony skarżącej trudno sobie wyobrazić, że tak przyjęty przepływ będzie odzwierciedlał rzeczywiste wykorzystanie zasobów odbiornika w okresie 365 dni. Przepływ zbliżony do tej wartości zdarzył się w 2017 r. jeden raz i trwał przez dwie godziny. Przyjęta przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie do obliczeń ilość ścieków wprowadzanych do rzeki N. w skali roku wartość to 398.580.000 m3, a więc wartość pięciokrotnie przekraczająca maksymalną, dopuszczalną roczną ilość ścieków, które odwołujący może wprowadzić do rzeki N. tj. 75.610.000 m3, zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodno-prawnym z 2015 r., które nie zostało zmienione, bądź uchylone do dnia dzisiejszego. W związku z tym w opinii strony nie powinno się uiszczać opłaty stałej od ilości, której, zgodnie z pozwoleniem wodno-prawnym, nie można wprowadzić do odbiornika ścieków, co więcej za odprowadzenie której naliczona byłaby opłata podwyższona za przekroczenie maksymalnej rocznej ilości ścieków. Zdaniem strony skarżącej ustalona w dniu 28 lutego 2018 r. roczna opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w kwocie 1 153 299,00 zł. jest nieprawidłowa i opiera się na wartościach niemożliwych do osiągnięcia, a wręcz niezgodnych z wartościami dla niej określonymi w pozwoleniu wodno-prawnym z 2015r. W odpowiedzi na skargę Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. wniosło o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ wskazał, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia maksymalnej ilości oczyszczonych ścieków, która wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Z przepisu art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wynika, że maksymalne wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej. Zdaniem organu skoro wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej polegające na oparciu się na tej wielkości wprowadzenia ścieków do wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie najwyższą wartość - jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje wprost z treścią art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które posługują się pojęciem maksymalnego wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi. Organ wyjaśnił, że A ma możliwość korzystania z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie wprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki N. w km 96+531 w ilości Qmax = 45 500,00 m3/h (po przeliczeniu 12,63888889 m3/s), zatem, podmiot podlega opłacie stałej zgodnie z informacją roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne (Nr [...] [...], S. [...]). Iloraz maksymalnej ilości ścieków komunalnych jakie może zrzucać podmiot (po przeliczeniu 12,63888889 m3/s) z liczbą dni 365 oraz stawka 250 zł na dobę za 1 m3/s daje bowiem kwotę 1153 299,00 zł. Organ końcowo podkreślił, że podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Opłata stała pobierana jest za maksymalną wielkość wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi jaka może być wprowadzona do zasobów wodnych w jednostce czasu i stanowi odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do przyjęcia oczyszczonych ścieków. Faktyczny zrzut oczyszczonych ścieków przez skarżącą znajdzie z kolei odzwierciedlenie w opłacie zmiennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Materialno-prawną podstawą zakwestionowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, na mocy którego ustalono stronie skarżącej wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód i ziemi za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 1 153 299,00 zł, stanowił art. 271 ust. 5 i 6 ustawy Prawo wodne. Według wspomnianego przepisu: wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s (ust. 5). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (ust. 6). W tym miejscu podkreślić należy, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne rodzą się wątpliwości interpretacyjne prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Dodać także należy, że zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Rozporządzenie przewiduje zatem stawkę jednostkową opłaty za 1m³/s, a opłata ma wymiar roczny. Nie budzi tym samym wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z powołanego rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach (365). Wątpliwości interpretacyjne budzi natomiast maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne udzielone stronie skarżącej tj. decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...], wskazuje sześć maksymalnych poziomów ilości odprowadzonych ścieków tj. 3 godzinowe: maksymalną godzinową ilość ścieków w okresie bezopadowym – 10.000 m³/h, maksymalną godzinową ilość ścieków podczas intensywnych opadów deszczu, przy którym jakość ścieków musi odpowiadać dopuszczalnym warunkom – 20.000 m³/h, maksymalną godzinową ilość ścieków pogody mokrej – 45.500 m³/h; ponadto 2 dobowe: maksymalną dobową ilość ścieków w okresie bezopadowym – 166.000 m³/d, maksymalną dobową ilość ścieków podczas intensywnych opadów deszczu, przy którym jakość ścieków musi odpowiadać dopuszczalnym warunkom oraz maksymalną roczną ilość ścieków – 75.610.000 m³/r. Organ uznał, że przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny zrzut godzinowy dla pory mokrej. Ustawodawca nie wskazał jednak wprost w art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego dla pory mokrej, jak to uczynił organ administracji w zaskarżonej decyzji, wydaje się nie być prawidłowe, gdyż tego rodzaju zrzut ścieków nie ma i nie może mieć charakteru stałego. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, ogranicza go wysokość maksymalnego zrzutu rocznego, przy czym przekroczenie zrzutu rocznego podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut godzinowy, dobowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 ustawy, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość odprowadzanych w skali roku do wód ścieków, którego może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego doprowadziło zatem do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, można także zarzucić organowi, że w przedmiotowej sprawie, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi maksymalny godzinowy wskaźnik tego zrzutu dla pory mokrej przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba, że sprzeciwiając się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1), w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. W konsekwencji powyższego w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. dc