II SA/Łd 587/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie uznające za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) - dalej: k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...] o uznaniu za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał J. B. przedłożenie w zakreślonym terminie niezbędnej dokumentacji w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z uwagi na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał skarżącej wpłacenie na konto organu kwoty 8.610 zł tytułem zaliczki na poczet zastępczego wykonania obowiązku wynikającego z w/w postanowienia z dnia [...] r. Następnie w dniu 14 stycznia 2016 r., po uprzednim wystosowaniu do zobowiązanej upomnienia w trybie art. 15 §1-2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący nałożony na skarżącą obowiązek postanowieniem z dnia [...] r., który następnie przekazał do realizacji Naczelnikowi I Urzędu Skarbowego Ł.-B.. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając jako wierzyciel egzekwowanego obowiązku, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uznał za nieuzasadnione zgłoszone przez J. B. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. Jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1427) –dalej: u.p.e.a. W dniu 1 lutego 2021 r. J. B., reprezentowana przez pełnomocnika I. B., wniosła pismo zatytułowane "Zażalenie-Skarga-W Trybie Nadzwyczajnym". Mając na uwadze fakt, iż pismo zostało wniesione w ustawowym terminie do wniesienia zażalenia, jak również mając na uwadze przedłożone na wezwanie organu wyjaśnienia strony, co do charakteru pisma z dnia 1 lutego 2021 r., pismo zostało potraktowane jako zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. B.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na wstępie, iż podstawę prawną jego wydania stanowiły przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r., to jest przed jej nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070). Jak wynika bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań egzekucyjnych wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie przepisów znowelizowanych, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., stanowiącym podstawę wydania kwestionowanego postanowienia z dnia [...] r. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z przywołanym przepisem stanowisko wierzyciela w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Jednakże przepis ten nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie, a co za tym idzie organ odwoławczy był zobligowany do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia J. B. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.pa. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W dalszej części uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odniósł się merytorycznie do kwestii prawidłowości kwestionowanego postanowienia dnia [...] r. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem J. B., reprezentowana przez pełnomocnika I. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uzasadniając strona przedstawiła w punktach dotychczasowy przebieg postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w Ł. przy ul. A 13a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga J. B. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329)- dalej: p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi J. B. uczyniła postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. o uznaniu za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołany powyżej przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż przywołane wyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1427) –dalej: u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. Jak wynika bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) do postępowań egzekucyjnych wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie przepisów znowelizowanych, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wprowadzona powyższą ustawą nowelizacja przepisów u.p.e.a. weszła wżycie w dniu 30 lipca 2020 r. Natomiast prowadzone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] r., nr [...] zostało wszczęte i nie zakończone przed datą wejścia w życie przepisów nowelizujących. Wskazać również należy, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jako podstawę stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazuje przepis art. 17 § 1 u.p.e.a., który to przepis w ocenie organu odwoławczego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wyrażające stanowisko wierzyciela egzekwowanego obowiązku na zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Powołany wyżej przepis wprowadza domniemanie formy postanowienia dla rozstrzygnięć i innych oświadczeń woli organu egzekucyjnego i wierzyciela. Przy czym podkreślenia wymaga, że przepis art. 17 § 1 u.p.e.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do wydania postanowienia, a jedynie wskazuje sytuacje, w których rozstrzygnięcia podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego zapadają w formie postanowienia. Ponadto możliwość zaskarżenia postanowień wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego wynikać musi wprost z przepisów u.p.e.a. lub z k.p.a. - a to za sprawą art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Przy czym stosowanie przepisów k.p.a "odpowiednio" oznacza, że należy je stosować tylko wtedy, gdy u.p.e.a. nie reguluje jakiejś kwestii, bądź reguluje ją niedostatecznie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 914/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2010 r., II SA/Po 410/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 listopada 2015 r., I SA/Gl 503/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i pkt 9, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Mając na uwadze treść przywołanych wyżej art. 17 § 1 i art. 44 § 1 i § 2 u.p.e.a. stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. podstawę prawną do zajęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., jako wierzyciela egzekwowanej należności, stanowiska w sprawie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów na prowadzoną egzekucję administracyjną w formie postanowienia z dnia [...] r., stanowił nie przepis art. 17 § 1 u.p.e.a., lecz art. 34 u.p.e.a., który w § 2 wprost wskazuje, iż na wydane w tym przedmiocie postanowienie przysługuje zażalenie. Tym samym w ocenie Sądu, organ odwoławczy bezpodstawnie stwierdził, iż zażalenie na powyższe postanowienie wniesione przez J. B. jest niedopuszczalne, co w konsekwencji czyni wniesioną skargę zasadną. Podkreślenia także wymaga, że postanowienie podejmowane na podstawie art. 134 k.p.a. jest rozstrzygnięciem wstępnym formalnym, co oznacza, iż w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie organ administracji nie jest uprawniony do merytorycznego rozpatrywania sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie, pomimo stwierdzenia przez organ odwoławczy niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą zażalenia, dokonał on merytorycznej oceny prawidłowości kwestionowanego zażaleniem postanowienia z dnia [...] r. Rozpatrując sprawę ponownie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu i merytorycznego rozpatrzenia zażalenia skarżącej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. A. P.