II SA/Łd 59/15

Dnia 25 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku M. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: oddalić wniosek. a.bł. Pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...] ustalającą na wniosek Z. G. warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku wiaty gospodarczej (obudowanej) z przeznaczeniem na budynek inwentarski chowu i hodowli drobiu (kurnik), budowa dwóch silosów do magazynowania paszy oraz dwóch zbiorników do magazynowania gazu" przewidziana do realizacji w zabudowie zagrodowej, na dz. nr 174 w miejscowości G. (obr. [...]), gmina B., powiat [...]. W treści skargi skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków zwianych z planowaną inwestycją. Jej zdaniem zaskarżona decyzja umożliwia bowiem inwestorowi uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku braku wstrzymania wykonalności decyzji inwestycja może zostać zakończona przed rozpatrzeniem skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego, jednakże sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy realizacji zasady ochrony czasowej w toku sądowej kontroli administracji. Jej celem jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania, gdy brak jest podstaw do wyrokowania o zasadności skargi. W tym miejscu wskazać należy, że przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. instytucja ochrony tymczasowej nie dotyczy wszystkich aktów, a jedynie takich, które mają przymiot wykonalności. Wykonanie aktu oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego, polegające na działaniu, zaniechaniu pewnego działania, znoszeniu zachowania innych podmiotów czy świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, s. 155-156; M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 144-145; J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 16 października 1996 r., IV SAB 59/96, OSP 1998, nr 1, poz. 22, s. 48). Przedmiotem wstrzymania mogą być w konsekwencji jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, nr 3, s. 54, t. 1). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że decyzja objęta wnioskiem nie może być wstrzymana, bowiem jej przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji nie nadaje się zaś do wykonania, jako że nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania zarówno dla stron, jak również dla innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Innymi słowy decyzja taka nie może być egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja o warunkach zabudowy ma natomiast na celu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka zapada w postępowaniu stanowiącym etap poprzedzający wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu. Szczegółowe ustalenia w zakresie realizacji inwestycji powinny zostać określone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 816/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor, przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę. Z powyższego wynika, że to nie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji, a dopiero pozwolenie na budowę może podlegać wykonaniu. W konsekwencji decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, nie zezwalając w sposób bezpośredni na realizację inwestycji, nie może spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu budowlanego, które w ocenie skarżącej będą szkodliwe, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Reasumując, skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji nie nakłada na strony postępowania nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu to oznacza, że do decyzji tej nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. a.bł.