II SA/Łd 590/05

Dnia 2 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlu Zagranicznego A Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Handlu Zagranicznego A Sp. z o.o. w Ł. kwotę 815,00 (osiemset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 590/05 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia [...] Przedsiębiorstwo Handlu Zagranicznego A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. dokonało zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia prac zabezpieczających budynki znajdujące się na terenie nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu owego zgłoszenia, decyzją Nr A z dnia 15 marca 2005 r., znak: I.RUB.A.Sz.7354/143/2005, zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, obejmujących prace zabezpieczające budynki znajdujące się na terenie ww. nieruchomości i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji stwierdził, iż budynek przy ul. A podlega ochronie konserwatorskiej w całości (decyzja o wpisie do rejestru zabytków nieruchomości woj. Ł.ego pod numerem A/107 z dnia 20 stycznia 1971 r.). Z tego względu prowadzenie prac budowlanych na terenie powyższej nieruchomości, jako mogące spowodować pogorszenie stanu zachowania budynków, jak i również podjęcie jakichkolwiek działań inwestycyjnych - z uwagi na ochronę konserwatorską, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, po przedłożeniu dokumentów wynikających z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz wcześniejszym otrzymaniu pozwolenia na ich wykonanie od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579). Wyjaśnił przy tym, iż organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia takiego pozwolenia jest Prezydent MiastaŁ.(Wydział Urbanistyki i Architektury UMŁ). W odwołaniu od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo Handlu Zagranicznego ASp. z o.o. podniosło, iż przedmiotową nieruchomość zakupiło z zamiarem uporządkowania, wyremontowania i dostosowania obiektu do eksploatacji. Stan, w jakim kupiło posesję wyraźnie określa akt notarialny, w którym wykazano roboty konieczne do wykonania. Posesja jest zdewastowana, zerwane są stropy i dach, a widok przedstawia wielkie rumowisko. Stąd też zaskarżona decyzja, w jego ocenie, nie znajduje uzasadnienia, podjęcie prac zabezpieczających jest bowiem wymagane, a dalsza zwłoka może grozić zawaleniem się murów. Wojewoda Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Nr 76/2005 z dnia 11 maja 2005 r., znak: RR.II.7111-II-78.2018.821.MC/05, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż dawny Szpital im. H. Wolf, (wpisany do rejestru zabytków nieruchomości woj. Ł.ego pod nr A/107 z dnia 20.01.1971 r.), został sprzedany firmie Szpitale Prywatne KORVITA S.A. w Poznaniu-Koziegłowy. Przy czym koncepcja przebudowy tego obiektu wraz z ewentualną zmianą funkcji obiektu lecznictwa, czy służby zdrowia na handlową lub usługową została zaopiniowana negatywnie pismem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wŁ.z dnia 28 stycznia 2003 r., znak: WO SOZ-640/15/2003. Jednocześnie pismem z dnia 3 kwietnia 2003 r., znak: WOSOZ -641/21/2003, Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował właściciela oraz organ nadzoru budowlanego o konieczności doraźnego zabezpieczenia obiektu poprzez zamurowanie wszystkich otworów okiennych parteru oraz ogrodzenie terenu. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr 225/2003 z dnia 10 kwietnia 2003 r., nakazał Szpitalom Prywatnym KORVITA S.A. wykonanie robót zabezpieczających zespół budynków dawnego Szpitala im. H. Wolf, określając zakres i sposób wykonania zabezpieczeń. Z chwilą uzyskania informacji, iż nowym właścicielem w/w nieruchomości, z dniem 27.10.2004 r., zostało na podstawie umowy kupna-sprzedaży (akt notarialny Rep. A nr 4517/2004) Przedsiębiorstwo Handlu Zagranicznego ASp. z o.o. w Ł., postanowieniem Nr 378/2004 z dnia 19 listopada 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wŁ.nakazał tejże Spółce wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych oraz utrzymanie w ciągłej sprawności technicznej zabezpieczeń budynków oraz terenu nieruchomości przed dostępem osób trzecich. Następnie decyzją Nr [...] z dnia 17 stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wŁ.nakazał właścicielowi zaniechanie dalszych robót budowlanych w zespole budynków dawnego Szpitala im. H. Wolf na terenie nieruchomości przy ul. Łagiewnickiej 34 w Ł.. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż stanowisko organu nadzoru budowlanego, zawarte w powołanej wyżej decyzji, wynikało z faktu, iż w trakcie wykonywania robót zabezpieczających na terenie w/w nieruchomości nastąpiło zawalenie stropów nad parterem oraz nad I i II piętrem. Przy czym roboty budowlane były prowadzone bez zgody właściwego organu i w związku z tym wstrzymane postanowieniem Nr 378/2004 z dnia 19 listopada 2004 r. Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny nieruchomości oraz związanej z nią inwestycji, organ odwoławczy uznał stanowisko organu I instancji za słuszne. Wskazał nadto, iż zgłoszenie z dnia [...]jest wadliwe, bowiem inwestor nie zawarł wszystkich informacji dotyczących zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, określonych w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016, z późn. zm.). Podkreślił przy tym, iż z uwagi na fakt, że powyższy obiekt jest zabytkiem, za przepisy szczególne wymienione w tym przepisie, należy uznać ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.), a także wydane na podstawie art. 37 ust. l w/w ustawy rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579). Wskazał także, iż roboty budowlane określone w art. 3 pkt 8 w/w ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mają bezpośredni związek z przepisami Prawa budowlanego. Wyjaśnił również, że rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. określa tryb i sposób wydawania pozwoleń, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek i pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. W jego ocenie strona skarżąca, nie wypełniła obowiązków określonych we wszystkich przepisach prawa przywołanych w decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego przedłużającego się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ II instancji wskazał, iż zarzut ten dotyczy innego etapu postępowania, w którym powinna zapaść inna decyzja, dlatego zarzut ten nie może zostać rozpatrzony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny organ odwoławczy, przyjmując, iż obiekt i teren nieruchomości są prawidłowo zabezpieczone przed dostępem osób postronnych (decyzja Nr [...]), uznał zgłoszenie Przedsiębiorstwa Handlu Zagranicznego A za bezzasadne. Wyjaśnił również, iż w sytuacji, gdy występuje konieczność wykonania jeszcze innych robót budowlanych zabezpieczających obiekt, z uwagi na jego zabytkowy charakter, niezbędne jest wystąpienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z wnioskiem określonym w w/w rozporządzeniu Ministra Kultury i uzyskanie pozytywnego stanowiska oraz uzyskanie pozwolenia na budowę. Wskazał także, iż zgodnie z art. 31 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę wymaga rozbiórka obiektów i urządzeń budowlanych podlegających ochronie jako zabytki. Z tych względów organ II instancji uznał stanowisko organu I instancji za słuszne i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skargę do Sądu wniosło Przedsiębiorstwo Handlu Zagranicznego A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 i art. 77 k.p.a. W szczególności podniosło zaś, iż organ odwoławczy ograniczył się w swej decyzji jedynie do stwierdzenia faktu, iż obiekt jest wpisany do ewidencji zabytków i wszelkie działania budowlane muszą być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz wymagają szczegółowych opracowań. Podkreśliło przy tym, iż nie odbyła się wizja w terenie z udziałem przedstawicieli organów, nie ustalono, czy stan obiektu odpowiada wpisanemu do rejestru zabytków w 1971 r. budynkowi dawnego Szpitala im. H. Wolf i przedwojennej Kasy Chorych. Zdaniem skarżącego, organ nie ustalił ponadto, czy prace objęte projektem remontu i odbudowy szpitala, sporządzonym przed laty na zamówienie Szpitala, finansowanym przez Gminę Ł., zostały wykonane i czy jakieś działania zabezpieczające teraz obiekt mogą być przez obecnego właściciela na podstawie tej dokumentacji realizowane oraz czy wymagają pozwolenia na budowę. Wobec powyższych uchybień skarżąca oznajmiła, iż brak należytego wyjaśnienia sprawy i odmówienie inwestorowi prawa do solidnych zabezpieczeń budynków spowoduje popadnięcie w ruinę znaczącego dla mieszkańców Ł. budynku dawnej Kasy Chorych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł., wnosząc o oddalenie skargi, wywiódł jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia zatem, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej, jako "upsa". Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie przede wszystkim wskazać należy, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 2 tej ustawy, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Jednocześnie, stosownie do ust. 2 powołanego artykułu, do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Ponadto zgłoszenia (...), należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (ust. 2 i 5 ww. artykułu). Stosownie zaś do ust. 7 pkt 2 powołanego artykułu, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z perspektywy postanowień przywołanego przepisu przede wszystkim podnieść należy, że organy administracji publicznej, w tym także organy nadzoru budowlanego, obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, w następstwie której płynie nakaz podejmowania przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Głównym celem każdego postępowania administracyjnego jest natomiast dokładne ustalenie okoliczności faktycznych, ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie decyzji administracyjnej, zgodnej z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydania. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, Przedsiębiorstwo Handlu Zagranicznego A Sp. z o.o. dokonało zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia prac zabezpieczających budynki znajdujące się na terenie nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A w dniu [...]. Tym niemniej analiza owego zgłoszenia prowadzi do wniosku, iż nie spełniało ono wymogów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.). W tej sytuacji, stosownie do dyspozycji zawartej w powyższym przepisie, organ orzekający, przed podjęciem rozstrzygnięcia w formie wniesienia sprzeciwu, powinien nałożyć, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, w tym dokumentów wymaganych przepisami powołanego przez organ rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. Nie ulega też wątpliwości, iż zgłoszenie budowy lub robót budowlanych jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Oznacza to zatem, iż zgłoszenie, niespełniające wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie, powinno zostać uzupełnione, stosownie do wezwania właściwego organu nadzoru budowlanego. Obowiązki w tym zakresie potwierdza treść art. 30 ust. 2 prawa budowlanego. Przy czym organ wzywający inwestora do usunięcia braków w zgłoszeniu, winien go jednoznacznie pouczyć, że nieusunięcie tych braków spowoduje wniesienie sprzeciwu, stosownie do uregulowań Prawa budowlanego. Dopiero wykonanie powyższych obowiązków czyniło uprawnionym podjęcie rozstrzygnięcia poprzez wniesienie sprzeciwu w trybie określonym w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego in fine . Niedopełnienie tych obowiązków i będący jego konsekwencją brak wymaganych dokumentów, skutkowały brakiem możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, obejmujących prace zabezpieczające budynki, znajdujące się na terenie nieruchomości przy ul. A w Ł. Podkreślić w tym miejscu bowiem należy, iż sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i kończy on sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Oznacza to zatem, iż organ rozstrzygając przedmiotową sprawę, bez wezwania inwestora do usunięcia braków zgłoszenia, działaniem swym naruszył postanowienia art. 7 i 77 k.p.a., a podjęta przez niego decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Natomiast to co winno stanowić treść wezwania do usunięcia braków zgłoszenia de facto zostało zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Poza wskazanymi powyżej uchybieniami, w ocenie Sądu zastrzeżenia budzi również przyjęta podstawa prawa decyzji. Organ I instancji jako podstawę przyjął bowiem jedynie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), podczas, gdy zakresem osnowy decyzji objęte zostały dwa rozstrzygnięcia, a mianowicie zgłoszenie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonywanie przedmiotowych robót budowlanych. Z kolei organ odwoławczy, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, ograniczył się jedynie do przywołania jako podstawy swej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., pomijając przy tym przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w sprawie. Przyjęta technika orzecznicza rodzi ten skutek, iż treść rozstrzygnięcia nie koresponduje z przywołaną podstawą prawną decyzji, a co za tym idzie, decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a. Nie ulega też wątpliwości, że wobec braku sprecyzowania przez inwestora, robót, które zgłosił, niezrozumiałe jest nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie "przedmiotowych robót budowlanych" w decyzji pierwszoinstancyjnej. Uwzględniając powyższe argumenty wskazać przyjdzie, iż sprawa zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie została należycie wyjaśniona, co w konsekwencji oznacza, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. oraz art. 30 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wyjaśni więc dokładnie wszystkie elementy stanu faktycznego i ponownie rozważy jego ocenę w świetle art. 30 wskazanej wyżej ustawy, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 ( 3 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 upsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]Nr [...]. W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 200 upsa. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, orzekanie w trybie art. 152 upsa, uznano za bezprzedmiotowe.