II SA/Łd 594/06

Dnia 20 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant referent stażysta Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006 roku sprawy ze skargi Gminy O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podst. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r. Dz. U. nr 98 poz. 1071) oraz art. 33 i art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2005 r. Dz. U. nr 229, poz. 1954) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nakładające na Gminę O. grzywnę w wysokości 10.000 zł. z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...], nakazującej rozbiórkę przejścia przez rzekę (kładki) – o konstrukcji stalowej, opartej na przyczółkach betonowych o rozpiętości 10,50 m. W sprawie ustalono, iż pismem z dnia 17 marca 2003 r. J. R. zam. A wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o zbadanie sprawy budowy we wsi S. przejścia (kładki) przez rzekę D.. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 11 kwietnia 2003 r. organ I instancji ustalił, iż w miejscowości S. została wybudowana kładka o konstrukcji stalowej, opartej na przyczółkach betonowych o rozpiętości 10,50 m. Sprawa była dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy wobec stwierdzania wadliwości rozstrzygnięć organu I instancji i ostatecznie decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz 104 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał Gminie O. rozbiórkę przedmiotowego przejścia przez rzekę D. (kładki). Wobec braku odwołania stron postępowania powyższa decyzja w dniu 15 czerwca 2005 r. stała się ostateczna. W dniu 1 września 2005 r., stosownie do art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ I instancji wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego w/w decyzją w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku wierzyciel w dniu 6 marca 2006 r. wystawił tytuł wykonawczy, którego odpis doręczył zobowiązanemu w dniu 8 marca 2006 r.. W związku z wniesieniem przez J.R. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi na bezczynność organu w sprawie rozbiórki przejścia przez rzekę D. w miejscowości S. postanowieniem z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do zakończenia postępowania w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z jego decyzji Nr [...] w terminie do dnia 15 kwietnia 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 119, 121 § 2, § 4 oraz 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na Gminę O. grzywnę w wysokości 10.000 zł. z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, uznając powyższą kwotę za współmierną do wartości przedmiotowego obiektu. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2006 r., potraktowanym przez organ administracji jako zażalenie, Gmina O. poinformowała, iż obowiązek został wykonany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 7 kwietnia 2006 roku ustalił, iż inwestor usunął jedynie przęsło o dł. 8,47 m., pozostały natomiast końcówki kładki osadzone na przyczółkach betonowych. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpoznaniu zażalenia Gminy O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji stwierdzając, iż kładka nie została rozebrana w całości, pozostały bowiem istotne elementy betonowe, na których osadzone były części metalowe kładki. Na powyższe rozstrzygnięcie w dniu [...] Gmina O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 48 ust 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, naruszenie norm art. 7,77,128 K.p.a. oraz naruszenie art. 33 pkt 8 w związku z art. 120, 121 § 1 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez uznanie, ze organ wymierzył grzywnę rażąco wygórowaną, nie kierując się zasadą słuszności i celowości. W uzasadnieniu skargi Gmina ponownie wskazała, iż obowiązek nałożony decyzją wykonała w całości, gdyż wycięto stalową konstrukcję kładki o długości 8,47 m. Natomiast pozostawione przyczółki betonowe służyć mają wzmocnieniu linii brzegowej rzeki. Świadczy o tym pismo z dnia 18 kwietnia 2006 r. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji w Ł. Inspektorat w Białaczowie, które nie zostało uwzględnione przez organ, a co skutkuje naruszeniem art. 77 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonym postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i właściwego zastosowania przepisów prawa obowiązujących w czasie wydania postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2005 r. Dz. U. nr 229, poz. 1954 zwanej w dalszej części rozważań ustawą o p.e.a.). Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków wynikających z decyzji właściwych organów (art. 3 § 1 p.e.a.). Egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki przejścia przez rzekę D. wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Decyzja ta jednak nie podlega, w tym postępowaniu, kontroli sądu i zarzut skargi o naruszeniu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego należy uznać za "spóźniony" ze względu na uzyskanie przez tę decyzję waloru ostateczności w administracyjnym toku postępowania. Zarzut ten podlegałby rozpoznaniu w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji, ale z tego środka zaskarżenia strona nie skorzystała. Celem zaś postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może zatem sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 2081/97, LEX nr 43846). Wobec tego, że zobowiązana Gmina O. uchylała się od wykonania obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podjął czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 6 § 1 ustawy o p.e.a. Zarzut strony skarżącej jakoby przedmiotowa kładka została rozebrana nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Rozbiórka tylko części kładki, bez jej istotnych elementów składowych, nie czyni zadość obowiązkowi nałożonemu ostateczną decyzją PINB w O. z dnia [...]. Podobne stanowisko w odniesieniu do "częściowej rozbiórki" innych obiektów budowlanych, które zdaniem składu orzekającego można per analogiam odnieść do meritum rozpatrywanej sprawy prezentowane jest w orzecznictwie sądowym (por: wyrok NSA z 26 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 131/97 LEX nr 46678). Kontrolna wizja lokalna przeprowadzona przez przedstawicieli organu wykazała, że inwestor usunął jedynie przęsło o dł. 8,47 m., pozostały natomiast końcówki kładki osadzone na przyczółkach betonowych, gdyż cała kładka miała rozpiętości 10,50 m.. Gmina tej okoliczności nie kwestionuje, a jedynie wskazuje, że pozostawione przyczółki betonowe służyć mają wzmocnieniu linii brzegowej rzeki, o czym ma świadczyć pismo z dnia 18 kwietnia 2006 r. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji w Ł. Inspektorat w Białaczowie stanowiące, w ocenie strony skarżącej dowód na celowość istnienia tej części budowli. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, gdyż nie posiada ono związku z nałożonym obowiązkiem i w żaden sposób nie usprawiedliwia jego niewykonania. W tym stanie rzeczy uprawnione jest stwierdzenie, iż skarżący nie rozebrał obiektu budowlanego, gdyż jego betonowe elementy pozostają w miejscu, gdzie były wykonane. Zatem twierdzenie skarżącego, iż kładka przez rzekę została rozebrana nie jest prawdziwe, a wszczęcie egzekucji administracyjnej jest w pełni uzasadnione wobec upływu terminu do wykonania tego obowiązku i przesłania zobowiązanemu pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego stosownie do treści art. 15 § 1 p.e.a. Organ zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisie art. 26 § 4 p.e.a. przystąpił do egzekucji doręczając zobowiązanemu w dniu 8 marca 2006 r. tytuł wykonawczy wystawiony zgodnie z wzorem określonym przepisem art. 27 p.e.a. A następnie nałożył grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku (art. 119 p.e.a.) w wysokości określonej przepisem art. 121 p.e.a. Przepis ten przewiduje w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, iż jej wysokość nie może przekraczać 25.000 zł., a jest nakładana jednorazowo, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (§ 2 i § 4 art. 121 p.e.a.). Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 33 pkt 8 w związku z art. 120, 121 § 1 i § 4 p.e.a. poprzez wymierzenie grzywny rażąco wygórowanej stwierdzić należy, iż zarzut rażąco wygórowanej grzywny nie zawiera się w dyspozycji pkt 8 art. 33 p.e.a.. Przepis ten dotyczy podstaw zarzutu zgłaszanego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i w pkt 8 wskazuje jako podstawę, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Chodzi więc tutaj o ocenę samego zastosowanego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, i ewentualną możliwość zastosowania innego spośród środków egzekucyjnych. A nie dotyczy wysokości tej grzywny, która zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 4122/02, LEX nr 148919). Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50). I tak też organ w niniejszym postępowaniu uczynił. Niezrozumiałym pozostaje zarzut naruszenia przepisu § 1 art. 121 p.e.a., który w tej sprawie nie ma zastosowania bo dotyczy wielokrotnego nakładania grzywny, a § 4 tego artykułu wskazuje, że grzywna jest jednorazowa, gdy obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego. Błędna jest również, przedstawiona przez skarżącego w formie zarzutu, interpretacja przepisu § 1 art. 120 p.e.a o fakultatywności tego środka egzekucyjnego. Z przepisu tego wynika tylko, iż grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne jak i prawne. "Może" nie odnosi się tutaj do fakultatywności grzywny lecz możliwości zastosowania jej zarówno do osób fizycznych jak i prawnych. Odnosząc się dodatkowo do meritum przedstawionego zarzutu trzeba wskazać, iż co prawda w postanowieniu I instancji organ lakonicznie stwierdził, iż wysokość grzywny jest współmierna do wartości obiektu, to analiza przepisu art. 121 p.e.a. w korelacji z zawartymi w cytowanym orzecznictwie zasadami celowości i skuteczności prowadzi do wniosku, iż zastosowana wysokość środka egzekucyjnego nie była wygórowana. Zgodnie z dyspozycją art. 121 § 2 p.e.a. gmina jako jednostka posiadająca osobowość prawną była w tym przypadku zagrożona grzywną do 25.000 zł. Wymierzenie jej w wysokości 10.000 zł. nie narusza więc dyspozycji powyższego przepisu, jak również nie przekracza zdaniem składu orzekającego zasad celowości i skuteczności. Sformułowany w skardze zarzut niecelowości wymierzenia grzywny jest w oczywisty sposób chybiony, gdyż inwestor uchylając się od wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją o rozbiórce nie usunął całości budowli, a jedynie jej część. Jako nieuprawniony, należy uznać również zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż zdaniem składu orzekającego nawet słuszny interes społeczny, czy interes obywateli nie może zmierzać do obejścia lub pogwałcenia norm prawnych. Trudność w precyzyjnym odniesieniu się do tego zarzutu wynika z braku jego skonkretyzowania, na czym polega naruszenie tego przepisu i o jaki interes społeczny, czy też interes obywatelski chodzi. Również w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 128 K.p.a. brak wskazania, w czym skarżący upatruje jego naruszenia. Organ bowiem prawidłowo zastosował powyższy przepis, kwalifikując pismo z dnia 5 kwietnia 2006 r. jako zażalenie na postanowienie organu I instancji. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W tym stanie rzeczy, stanowisko organu administracji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu należy uznać za prawidłowe, a zarzuty skargi za nieuzasadnione. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.