II SA/Łd 594/24

Dnia 10 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 maja 2024 roku nr 134/2024 w przedmiocie sprzeciwu odnośnie zamiaru wykonania robót budowalnych 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi K. K. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ulicy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. MR Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 27 maja 2022 r. nr 134/2024 Wojewoda Łódzki (dalej także: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Starosty Tomaszowskiego (dalej także: Starosta, organ I instancji) z dnia 21 marca 2024 r., znak WAB.6743.328.2023, w przedmiocie sprzeciwu odnośnie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego do 70 m2, na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie S., gmina C. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 21 marca 2023 r. do Starosty Tomaszowskiego wpłynęło zgłoszenie Z. K. (dalej także: inwestor, skarżący) dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 70 m2 każdy, usytuowanych na działce o nr ewid. [...] w obrębie S., gmina C.. Do wniosku inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kserokopię mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:2000, na której naszkicował lokalizację zgłaszanych budynków rekreacji indywidualnej. Decyzją z 6 kwietnia 2023 r. Starosta Tomaszowski wniósł sprzeciw odnośnie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 70 m2 każdy, usytuowanych na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie S., gmina C. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Wojewoda Łódzki wydaną przez siebie decyzją z dnia 29 maja 2023 r. nr 141/2023. Obie decyzje organów zostały, na skutek skargi, uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 października 2023 r. w sprawie II SA/Łd 561/23. Sąd wskazał w uzasadnieniu, odnosząc się do wskazanych przez inwestora robót, iż organ podjął decyzję przedwcześnie wobec nie ustalenia rzeczywistego charakteru prawnego przedsięwzięcia. Nakazano organom poczynienie takich ustaleń faktycznych, które pozwolą na ocenę czy planowana przez skarżącego zabudowa, od zgłoszenia której Starosta Tomaszowski wniósł sprzeciw, może zostać zaliczona do zabudowy służącej prowadzeniu usług agroturystycznych. W wykonaniu zaleceń sądu, organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia 26 stycznia 2024 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 19 lutego 2024 r. skarżący wskazał, że rezygnuje z budowy budynku o kształcie litery "L", a drugi budynek "zmienia charakterystykę" z budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny wolnostojący jednorodzinny. Skarżący wskazał, że pozostawiony budynek będzie o tych samych parametrach jak w złożonym poprzednio wniosku. Będzie wybudowany z cegły, dach będzie kryty blachą o nachyleniu połaci 30/45 stopni - jak wskazał Naczelnik Wydziału Architektury, średnia wysokość poddasza nie przekroczy 2,0 m wysokości i oddalony będzie nie mniej niż 6 metrów od granicy lasu i nie mniej niż 15 metrów od granicy działki nr [...]. Obszar oddziaływania budynku będzie w całości w granicach działki nr [...]. Planowany termin rozpoczęcia budowy skarżący oznaczył na dzień 2 września 2024 r. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 20 lutego 2024 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków zgłoszenia w terminie 21 dni od otrzymania postanowienia, wskazując na to, że: "1. Należy wyjaśnić, czy przedmiotem zgłoszenia jest budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany, o czym mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023r. poz. 682 z późn. zm.) czy budowa wolnostojącego, nie więcej niż dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m2, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora, o czym mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 1a ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 682 z późn. zm.) oraz dokonać zgłoszenia na odpowiednim druku PB-2a. W przypadku zgłoszenia budowy na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 1a, należy przedłożyć oświadczenie o którym mowa w art. 30 ust. 2a, pkt. 6 i 7 wyżej wymienionej ustawy; 2.Należy przedłożyć dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1-4 ustawy Prawo budowlane - zgodnie z art. 30 ust. 4b ustawy Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023r. poz. 682 z późn. zm.).". W postanowieniu pouczono skarżącego, że nie wykonanie w terminie, określonych w postanowieniu obowiązków spowoduje wydanie sprzeciwu w drodze decyzji. Postanowienie doręczono skarżącemu 26 lutego 2024 r. W dniu 12 marca 2024 r. skarżący złożył do organu pismo, w którym wnosi o pisemną interpretację czynności, które nakłada na niego postanowienie z dnia 20 lutego 2024 r. w punkcie nr 1 i w punkcie nr 2 "z naciskiem na niezbędne i konieczne do pozytywnego wydania decyzji na wybudowanie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 70 m2 na działce nr [...] w S. bez zezwolenia na budowę a jedynie na zgłoszenie". Pismo nie zawierało żadnych załączników. Decyzją z 21 marca 2024 r. Starosta Tomaszowski wniósł sprzeciw odnośnie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego do 70 m2, na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie S., gmina C.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że w dniu 12 marca 2024 r. do organu wpłynęło pismo inwestora, które nie stanowiło uzupełnienia braków i nieprawidłowości, o których mowa w postanowieniu z dnia 20 lutego 2024 r. Z uwagi na to, że w wyznaczonym terminie nie zostały usunięte braki stosownie do postanowień art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, należało orzec jak w sentencji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 27 maja 2024 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze na decyzję Wojewody Z. K. wskazał, że urzędnik miał mnóstwo czasu, aby wskazać jakich dokumentów jeszcze brakuje, żeby skarżący nie otrzymał sprzeciwu, co do budowy budynku do 70m2 na potrzeby własne wymagającego jedynie zgłoszenia. W ocenie skarżącego wniosek o wskazanie niezbędnych dokumentów został zignorowany – co skarżący poczytuje jako niedopuszczalne łamanie jego praw. Skarżący podniósł, że zrozumiał, że w dokumentach złożonych przez niego w organie brakuje jedynie oświadczenia wynikającego z art. 233 § 6 k.k. W ocenie skarżącego, gdyby urzędnik w Tomaszowie Mazowieckim wykazał odrobinę dobrej woli i odpowiedział na jego wniosek byłoby już po sprawie. Skarżący tymczasem poczuł się zignorowany przez organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zawnioskował o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Kontrolowaną sprawę wywołał sprzeciw wniesiony przez Starostę wobec zgłoszenia przez skarżącego inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego, wolnostojącego, jednorodzinnego do 70 m2, na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie S., gmina C. Zgodnie z art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725) (dalej: Prawo budowlane) zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jak stanowi art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Według art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zgodnie z art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego Nnałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Dnia 19 lutego 2024 r. skarżący złożył do organu I instancji pismo, z którego interpretacji, w przekonaniu Sądu, wynikają: 1) wniosek o umorzenie postępowania w przedmiocie pierwotnego zgłoszenia oraz 2) zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego do 70 m2, na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie S., gmina C.. Należy wyjaśnić, iż ustawodawca, wbrew przekonaniu skarżącego, nie wprowadził do Prawa budowlanego, instytucji zmiany od dokonanego zgłoszenia budowy. Oznacza to, że planowana zmiana zamierzenia powinna być dokonana poprzez złożenie nowego zgłoszenia. Powyższą okoliczność właściwie odczytał organ I instancji, który zasadnie zakwalifikował pismo i wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych (nowego) zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Skarżący natomiast wskazywał, że organ posiada już pewną pulę dokumentów zgodnie ze zgłoszeniem zamierzenia pierwotnego - polegającego na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 70 m2 każdy, usytuowanych na działce o nr ewid. [...] w obrębie S., gmina C., toteż dziwił się dlaczego otrzymał wezwanie do uzupełnienia dokumentów, które organ już posiada. Skarżący był jednak w błędzie, gdyż zmianę zamierzenia z dnia 19 lutego 2024 r. należało traktować jak zgłoszenie nowe – czyli tak jak potraktował je organ I instancji. Należy podkreślić, że poprzednio wydany w sprawie skarżącego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi) z 18 października 2023 r. w sprawie II SA/Łd 561/23 dotyczył zgłoszenia pierwotnego, a więc nie ma znaczenia dla kontrolowanej sprawy, a w sprawie tej WSA w Łodzi wskazał organom, iż dokonają czynności, które pozwolą na jednoznaczną ocenę "czy planowana przez skarżącego zabudowa, od zgłoszenia której Starosta Tomaszowski wniósł sprzeciw, może zostać zaliczona do zabudowy służącej prowadzeniu usług agroturystycznych, a w konsekwencji być posadowiona na działce". Tym samym sąd ten podkreślił, że pierwotne zamierzenie obejmuje granice wyznaczone pierwotnie złożonym zgłoszeniem. Skarżący, wezwany do uzupełnienia braków zgłoszenia przez organ I instancji, nie uczynił temu wezwaniu zadość, co otworzyło organowi drogę do zastosowania art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. W świetle skargi i akt administracyjnych sprawy nie budzi sporu okoliczność braków formalnych zgłoszenia, nie neguje tego braku także sam skarżący - w złożonej do Sądu skardze. Co więcej skarżący nie podnosi zarzutu, jak wskazuje organ II instancji, jakoby miał wątpliwości co do treści postanowienia w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków. Co więcej skarżący wręcz wskazuje, że dokumenty, o które jest wzywany, są już w posiadaniu organu i podnosi jakiego, w jego ocenie, dokumentu faktycznie brakuje w sprawie. Okoliczności te ciężko pogodzić z tym, iż w sposób przez organ odwoławczy domniemany i sugerujący, skarżący nie wie jak złożyć do organu sporne zgłoszenie – w sytuacji, gdy już co najmniej jednokrotnie takie zgłoszenie składał. A nadto skarżący został pouczony w wezwaniu, jakich formalności należy dokonać w celu uzupełnienia zgłoszenia, przy czym te pouczenia nie pozostawiały pola do interpretacji. Skarżący winien zastosować się do wezwania organu, jednak tego nie uczynił. Zaniechanie skarżącego pozostaje w tym zakresie bezsporne. Trzeba podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym Starosta nałożył na skarżącego określone obowiązki, przez co zrealizował nakaz wynikający z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego: w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Dokumentów tych organ I instancji nie otrzymał – co również pozostaje poza sporem. Co się zaś tyczy rozstrzygnięcia organu odwoławczego to należy przypomnieć, że skarżący korzystając ze swojego prawa do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji spowodował, że sprawa administracyjna stała się przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) obliguje organ odwoławczy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie wyłącza jednak konieczności uwzględnienia unormowań szczególnych. Skoro krótki, 21-dniowy termin, jest terminem do skorzystania z kompetencji administracyjnej (wniesienie przez organ sprzeciwu), a jednocześnie nie ma podstaw, aby w tego rodzaju sprawach wyłączać zasadę dwuinstancyjności postępowania, to należy przyjąć, że powyższy termin jest terminem do skorzystania z kompetencji do wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji i jednocześnie jego wprowadzenie przez ustawodawcę modyfikuje katalog kompetencji organu odwoławczego określonych w art. 138 k.p.a. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy, jak sam słusznie stwierdził, nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. W konsekwencji nie ma podstaw do podejmowania przez organ odwoławczy: 1) rozstrzygnięć, które obligowałyby do działania organ I instancji, gdy upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu, 2) rozstrzygnięć merytorycznych innych niż decyzja o sprzeciwie wydana w tej samej sprawie, która była przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 415/19, LEX nr 3034328, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Organ odwoławczy, zasadnie argumentował, że może zatem utrzymać w mocy decyzję organu I instancji bądź wydać decyzję procesową o uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie, czy wreszcie wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. W tych warunkach organ odwoławczy ograniczył się jedynie do utrzymania w mocy przedmiotowej decyzji Starosty Tomaszowskiego, gdyż zgłoszenie złożone przez skarżącego było niekompletne i nie zawierało niezbędnej dokumentacji projektowej. Powyższe rozstrzygnięcie, zdaniem Sądu, odpowiadało prawu. Co warto ponowie podkreślić, organ I instancji nie miał wyboru w przedmiocie wydanej przez siebie decyzji, a jedynie obowiązek nałożony na niego przepisami prawa. Wydana przez organ decyzja nie należy bowiem do decyzji uznaniowych, a związana jest ściśle z przesłankami wskazanymi w art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Przepisy wskazują jasno, iż w przypadku nieuzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji, a nie "może" wnieść sprzeciw. W tych warunkach nie sposób wskazać, iż organ wykazał się "złą wolą", jak to wydaje się wskazywać skarżący. Wobec powyższego obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji o wniesieniu sprzeciwu. W konsekwencji należało uznać, że organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r. poz. 763). dc