II SA/Łd 595/19

Dnia 18 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej A. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR II SA/Łd 595/19 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – dalej u.p.z.p., ustalił J.K., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid. 1117, obręb [...], gm. G. Z powołaniem się na wyniki analizy zagospodarowania terenów, przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej "rozporządzenie" organ ustalił następujące warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu: a) nieprzekraczalne linie zabudowy: - 9,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. A (drogi powiatowej), - 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. B (drogi gminnej); b) wskaźnik projektowanej powierzchni zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem, który jest równy terenowi określonemu na załączniku graficznym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji od 22.67% do 36,49%. Obowiązek zachowania min. 30% działki jako powierzchni aktywnej przyrodniczo, niezabudowanej, nieutwardzonej nawierzchnią sztuczną; c) szerokość elewacji frontowej: - od 6,0 m do 20,0 m w widoku od strony ul. B, - od 6.0 m do 11,5 m w widoku od strony ul. A; d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu, ostatniego gzymsu lub attyki): od 3,0 m do 6,5 m; e) geometria dachu: dach dwu lub wielopołaciowy (kąt nachylenia od 5° do 40°), wysokość najwyższego punktu dachu od 7,5 m do 10 m, kierunek głównej kalenicy równoległy lub prostopadły do ulicy P., ul. B lub granicy z działką o nr ewid. 1074/3, 1075. W punkcie 2 decyzji organ określił warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, w punkcie 4 - warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (w tym m.in. dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd indywidualny z drogi gminnej - ul. B), zaś w punkcie 6 - wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Linię zabudowy oraz linie rozgraniczające teren inwestycji (ABCDEA) organ wskazał na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Załącznikami nr 2 i nr 3 do decyzji są wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej - część tekstowa i graficzna. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów. Projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi powiatowej (post. Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] znak [...]), w zakresie melioracji wodnych (uzgodnienie w trybie art. 53 pkt 5 u.p.z.p.). Decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] r. umorzono postępowanie w zakresie uzgodnienia projektu decyzji, gdyż teren działki o nr ewid. 1117, obręb [...] znajduje się w całości poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią. Od decyzji odwołanie złożyła A.T., właścicielka dz. nr ewid. 1075, graniczącej z terenem inwestycji. Skarżąca podniosła, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, są to domy parterowe z mieszkalnym poddaszem. Znajdują się na działkach powyżej 14 arów. W stosunku do wielkości działek zajmują niewielką procentowo część działek, na co wskazuje wyrys działek i zabudowań w analizowanym obszarze. Maksymalny wskaźnik zabudowy dla działki nr 1117 w wielkości 36.49%, w stosunku do wielkości działki 3,49 arów, w stosunku do wskaźników dla pozostałych zabudowań jest zawyżony. Odwołująca się podała, iż nie jest wskazana elewacja frontowa. Przeciętna szerokość elewacji frontowej wynosi od 5 m do 14 m. Natomiast w warunkach zabudowy maksymalne wartości (bez opisu, co jest frontem budynku) to od 6 m do 13 m lub od 6 m do 20 m. Uważa, że obie maksymalne wartości zostały znacznie zawyżone, ponieważ żaden budynek w analizowanym obszarze nie posiada takich parametrów. Wartość 22 m przekracza dopuszczalną linię zabudowy. Dachy w analizowanym obszarze są dwupołaciowe (jeden dach wielopołaciowy, leżący na dużej działce). Kalenice domów przy ul. A są równoległe do ul. A, a domów przy ul. B równoległe do ul. B. W bliskiej odległości od działki nr 1075, 1074/3 dach nie może być równoległy do działki o ww. numerach. Żaden budynek w analizowanym obszarze nie ma w najwyższym punkcie kalenicy 10 m. Wartości od 7.5 m do 10 m zostały znacznie przekroczone, gdyż przeciętna wysokość dachów wynosi od 3 m do 7 m. W analizowanym obszarze wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 3 m do 5 m, a nie jak zakłada się w warunkach zabudowy od 3 m do 6,5 m. Zdaniem odwołującej się wskaźniki i parametry warunków zabudowy są niezgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. W toku postępowania odwoławczego Kolegium pismem z dnia 21 maja 2019 r. wystąpiło do inwestora o promesy gestorów sieci wskazujące na możliwość podłączenia projektowanej inwestycji do poszczególnych sieci. W dniu 28 maja 2019 r. inwestor dokonał uzupełnienia akt sprawy o ww. dokumenty. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o możliwości powstania nowej zabudowy, niebędącej inwestycją celu publicznego, rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji o warunkach zabudowy przewidzianej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 56 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja spełnia uwarunkowania określone w tych przepisach i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06, LEX nr 322329 i wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r. II OSK 1401/06, LEX nr 394807). Podkreślenia wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje wart. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy (tak też WSA w Krakowie w wyroku z 12.12.2011 r. II SA/Kr 1397/11 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przez działkę sąsiednią należy rozumieć wszystkie działki w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z warunkami § 3 ust. 2 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie co wynika z akt administracyjnych, wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzało sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Autor analizy w pierwszej kolejności wyznaczył granice terenu analizowanego przyjmując jako wyznacznik trzykrotną szerokość frontu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym (3 x 35,0 m = 105,0 m). Za szerokość frontu przyjął tę część terenu inwestycyjnego, która przylega do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd na teren inwestycji. Główny wjazd na teren objęty wnioskiem odbywać się będzie od strony ul. B. Zabudowa zlokalizowana w tak wyznaczonym obszarze, jak i sposób zagospodarowania nieruchomości umożliwiają dokonanie analizy pod kątem oceny dominującego kierunku zagospodarowania przestrzennego tej części miasta i stwierdzenia czy projektowana funkcja nie koliduje z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Nie stwierdzono konieczności poszerzenia obszaru analizy. Następnie w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w granicach terenu analizowanego przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Na wyznaczonym terenie występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr ewid. 1121/3; 1122/1; 1074/3, 1075; 1079; 987/5, 988/4) i usługowej (działki nr ewid. 1119/1; 1120, 1119/5, 1158/1; 987/1, 988/1; 1119/4). Zatem wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej na terenie analizowanym. Autor analizy ustalił charakterystyczne parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym, co zobrazowano w analizie architektoniczo-urbanistycznej (część opisowa z dnia 25.10.2018 r. i jej uzupełnieniach z dnia 16.11.2018 r. i z dnia 17.01.2019 r.). Na tej podstawie obliczono średnie wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego. Sposób wyznaczenia każdego parametru poczynając od linii zabudowy, a kończąc na geometrii dachu i zastosowana dlań podstawa prawna zostały szczegółowo uzasadnione. W ocenie Kolegium argumentacja organu prezentowana w ww. analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalonych parametrów jest dopuszczalna. Na podstawie przeprowadzonej analizy określone zostały warunki dla planowanej zabudowy, będące merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., i tak: • nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. B określono na 6,0 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej na zasadzie § 4 ust. 2 rozporządzenia, natomiast od strony ul. A ustalono na 9,0 m jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce bezpośrednio sąsiedniej z terenem inwestycji, tj. dz. o nr ewid. 1075, na zasadzie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych określającymi warunki położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, co też organ uczynił w niniejszej sprawie; • wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono od 22,67% do 36,49%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wprawdzie według § 5 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, nie oznacza to jednak, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest bowiem w zakresie tego wskaźnika rozwiązanie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że w granicach terenu analizowanego rzeczony wskaźnik jest różnorodny i kształtuje się na poziomie od 2.21% do 19,75%, jego średnia wartość wynosi 9,94%. Przy czym powierzchnia budynków w obszarze analizowanym wynosi od 72 m2 do 960 m2, zaś budynków mieszkalnych jednorodzinnych od 125 m2 do 200 m2. Jednakże, na co zwraca uwagę również skarżąca, działki w obszarze analizowanym są o większej powierzchni niż działka objęta wnioskiem. Teren inwestycji stanowi zaledwie powierzchnię 348 m2. Organ pierwszej instancji uzasadniając ustalenie wskaźnika wskazał, iż dokonano porównania powierzchni terenu inwestycji i planowanej powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działek objętych analizą i powierzchni istniejących na tych działkach zabudowy. Inwestor przewiduje realizację budynku o powierzchni zabudowy od 78,89 m do 127,0 m2, co daje wskaźnik w stosunku do pow. działki od 22,70% do 36,49%. Przeanalizowano więc możliwość lokalizacji i parametrów projektowanego budynku przy uwzględnieniu określonych nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Przyjmując maksymalne parametry budynku oraz całkowite wykorzystanie terenu między ustalonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy z uwzględnieniem ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., maksymalna powierzchnia zabudowy może wynieść 127,0 m2. Wartość ta stanowi 36,49% powierzchni działki objętej wnioskiem. Wskaźnik ten wskazuje maksymalne możliwe zainwestowanie terenu. W związku z powyższym dla planowanej inwestycji ustalono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 36,49%. Minimalną wartość wskaźnika określono na podstawie zagospodarowania działki o nr ewid. 1121/3 - 22,67%. Określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w ten sposób jest dopuszczalne, ponieważ funkcjonowanie w wyznaczonym obszarze analizowanym takiego zagospodarowania terenu pozwala na uznanie, iż w omawianej sprawie spełniony jest wymóg kontynuacji wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym. Zastosowane odstępstwo w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu uzasadnione było potrzebą optymalnego wykorzystania terenu. Zdaniem Kolegium ustalenie w skarżonej decyzji wskaźnika zabudowy znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej. Tym samym, pomimo iż wskaźnik powierzchni zabudowy na wnioskowanym terenie jest wyższy niż w obszarze analizowanym, to mając na uwadze powierzchnię terenu inwestycji i planowanego budynku oraz dopuszczenie możliwości optymalnego (z punktu widzenia planowania przestrzennego) wykorzystania terenu przez inwestora w taki sposób, aby nowopowstająca zabudowa współtworzyła ład kompozycyjno-estetyczny z istniejącą już zabudową, zarzut skarżącej odnośnie tego parametru nie zasługuje na uwzględnienie; • szerokość elewacji frontowej budynku od ul. B ustalono od 6 m do 20 m, natomiast od ul. A od 6 m do 11,5 m, stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z ww. analizy architektoniczno-urbanistycznej szerokość elewacji frontowych analizowanych budynków wynosi od 4 m (działka nr ewid. 1121/3) do 47 m (działki nr ewid. 1120, 1119/5, 1158/1), średnia szerokość wynosi 16,6 m. Natomiast szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi od 4 m do 20 m (dz. nr ewid. 987/5, 988/1). Minimalną szerokość elewacji frontowej określono jako kontynuację parametru budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. 1074/3, 1075. Natomiast w zakresie maksymalnego wskaźnika organ I instancji wskazał, iż "przyjmując maksymalne parametry budynku oraz całkowite wykorzystanie terenu między ustalonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...), biorąc pod uwagę kształt ulicy Z. - jej łuk ustalono: maksymalna szerokość elewacji frontowej może wynieść 22,5 m w widoku od strony ul. B i 13,0 m w widoku od strony ul. A (...). Jednak biorąc pod uwagę założenia inwestora wartości te pomniejszono: do 20,0 m w widoku od strony ul. B, do 11,5 m w widoku od strony ul. A" Zdaniem Kolegium tak ustalona szerokość elewacji frontowej nie odbiega od parametrów, jakie funkcjonują w obszarze analizowanym. Nadto ustalona szerokość elewacji frontowej pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego, bowiem nie przekracza wartości maksymalnych występujących w obszarze analizowanym, a co więcej jest zgodna z wielkościami wnioskowanymi. W świetle ustaleń analizy twierdzenie skarżącej, iż "przeciętna szerokość elewacji frontowej wynosi od 5 m do 14 m (...) obie maksymalne wartości zostały znacznie zawyżone, ponieważ żaden budynek w analizowanym obszarze nie posiada takich parametrów" nie zasługuje na uwzględnienie; • wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynku organ ustalił, na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia, od 3,0 m do 6,5 m. Jak wynika z ww. analizy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków w obszarze analizowanym wynosi od 2,5 m do 7,5 m. Zróżnicowane wysokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynikają z funkcji obiektów oraz ich położenia, przy czym wysokości większe spotykane są w przypadku zabudowy mieszkaniowej, usługowej — podstawowego przeznaczenia działki i kształtują się od 3,0 m do 7,5 m. Natomiast budynki towarzyszące funkcji podstawowej posiadają wartości niższe od 2,5 m do 3,5 m. Minimalną wysokość elewacji frontowej dla projektowanego budynku ustalono jako kontynuację wysokości minimalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na działce bezpośrednio sąsiadującej na dz. o nr ewid. 1075 - 3,0 m. Wartość maksymalną ustalono jako kontynuacje parametru budynku zlokalizowanego na dz. o nr ewid. 1074/3, 1075 - 7,5 m. Wartość ta przekracza wnioskowaną wysokość wobec powyższego uznano za zasadne ograniczenie wysokości do 6,5 m - zgodnie z założeniami inwestora. Ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki będzie korespondowała więc z cechami istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, nie zaburzając ładu przestrzennego. Ustalona wysokość - zdaniem Kolegium - nie narusza treści § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika ze szczegółowego uzasadnienia analizy urbanistycznej i jest jednocześnie spójne z zabudową występującą w obszarze analizowanym. Dane zawarte w analizie nie potwierdzają zarzutów skarżącej, iż "w analizowanym obszarze wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 3 m do 5 m, a nie jak zakłada się w warunkach zabudowy od 3 m do 6,5 m", bowiem budynek skarżącej sąsiadujący bezpośrednio z terenem inwestycji ma wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 7,5 m; • geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 cyt. rozporządzenia odpowiednio do dachów zabudowy występujących na obszarze analizowanym. Z ww. analizy wynika, że budynki w obszarze analizy mają dachy jedno, dwu, wielopołaciowe o kącie nachylenia od 5° do 45°, kierunku głównej kalenicy równoległej lub prostopadłej w stosunku do przyległej ulicy - frontu działki lub granicy z sąsiednią działką budowlaną, wysokości w najwyższym punkcie kalenicy od 3,5 m do 10,0 m. Z uwagi na parametry nieruchomości i jej lokalizację w centralnej części obszaru analizowanego, ustalono przedział wysokości w najwyższym punkcie dachu. Minimalną wysokość w najwyższym punkcie dachu ustalono jako kontynuacje wysokości budynków zlokalizowanych na działkach bezpośrednio sąsiadujących o nr ewid. 1074/3, 1075 - 7,5 m. Wartość maksymalną ustalono jako kontynuację parametru budynków zlokalizowanych na działkach o nr ewid. 1120, 1119/5, 1158/1 – 10,0 m. Określony w ten sposób przedział wysokości daje możliwość realizacji budynku o wysokości w najwyższym punkcie dachu od 7,5 m do 10,0 m i będzie odzwierciedlał wysokości budynków z obszaru analizowanego. Ustalona geometria dachu nie pozostaje w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich, dlatego też zarzuty skarżącej w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza odpowiada zasadom jej sporządzania zawartym w rozporządzeniu. Zawiera ona część opisową i graficzną oraz również szczegółowe zastawienie tabelaryczne pozwalające w sposób jasny i czytelny ustalić niezbędne dane. Przeprowadzona analiza wykazała, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej występującej na analizowanym obszarze. Odnosząc się do określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy zostały one wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, bowiem wynikają one z przeprowadzonej analizy, która wykazała, że planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Wskazuje przy tym, że dostosowanie planowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polega na nadaniu nowej, planowanej zabudowie podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech, jakie posiada sąsiadująca zabudowa. Jak wynika z akt sprawy pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren posiada dostęp do drogi publicznej - gminnej poprzez projektowany indywidualny zjazd; uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nic wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - wg informacji o działce, działka nr ewid. 1117 stanowi tereny mieszkaniowe oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi) zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Projektowane zagospodarowanie działki nr 1117 nie koliduje urbanistycznie z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową i zagospodarowaniem terenów. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, projektowane przez inwestora zadanie znajduje uzasadnienie, a skoro tak, to nie można było odmówić ustalenia dla niego warunków zabudowy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.T. podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie przez organ, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione do wydania decyzji, podczas gdy planowana inwestycja nie odpowiada kontynuacją funkcji, parametrami, gabarytami i formą architektoniczną wobec innych obiektów budowlanych oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa; 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym; 4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 6 i 7 rozporządzenia poprzez nieprecyzyjne ustalenia co do szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki; 5. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie podanych w akcie minimalnych odległości od granicy działki sąsiedniej; 6. art. 6, art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalania zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Analiza art. 61 u.p.z.p. daje podstawy do przyjęcia, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia również wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się – jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia - na podstawie dokonanej analizy. Następuje to w oparciu o średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego (dotyczy to wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) czy też jako kontynuację, przedłużenie (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu). W każdym przypadku prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wartości wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, na zasadzie odstępstwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przy ustalaniu wskaźników dla planowanego przedsięwzięcia stosowanie odstępstwa organy przyjęły jako regułę, co nie zasługuje na akceptację. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że działka, na której planowana jest inwestycja jest działką o bardzo małej powierzchni (348 mkw.) w odniesieniu do innych działek położonych w granicach obszaru analizowanego, o specyficznym kształcie i położeniu (u zbiegu ulic). Fakt ten może stanowić okoliczność uzasadniającą ustalenie wskaźników o innych wartościach niż średnie wynikające z analizy urbanistycznej. W ocenie sądu nie można jednak przyjąć, że usprawiedliwia to ustalenie warunków zabudowy niemal w całości jako odstępstwa, gdyż powoduje to, że nowe zamierzenie budowlane pozostaje w oderwaniu od zastanego porządku przestrzennego. Co więcej wnioski formułowane w wynikach analizy zdają się być oparte na koncepcjach służących jedynie poszukiwaniu takich cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Przykładem może być przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wzięcie do porównania nie całych powierzchni działek znajdujących się w obszarze analizowanym, lecz ich "części zainwestowanych", co pozwoliło na zwiększenie średniego poziomu tego wskaźnika (np. wydzielenie z działki o powierzchni 1687 mkw. części zainwestowanej o powierzchni 600 mkw.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości jedynie fakt, że planowana inwestycja o charakterze mieszkalnym spełnia warunek kontynuacji funkcji, gdyż jak wynika z analizy urbanistycznej budynki mieszkalne znajdują się w obszarze analizowanym. Wskaźniki przyjęte przez organ zostały natomiast ustalone na zasadzie odstępstw w takich wartościach, aby umożliwić realizację inwestycji przez inwestora, co uprawnia do stwierdzenia, że mogło dojść do swego rodzaju nadużycia zastosowania przepisów § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 2 rozporządzenia. Najbardziej jaskrawy przykład stanowi ustalenie wielkości powierzchni zabudowy. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi dla obszaru analizowanego 9,94%, maksymalny – 19,75%. Przyjęty wskaźnik dla przedmiotowej inwestycji wynosi od 22,67% do 36,49%. Z uzasadnienia wynika, że doprowadzi to do optymalnego z punktu widzenia planowania przestrzennego wykorzystania terenu przez inwestora w taki sposób, aby nowa zabudowa współtworzyła ład kompozycyjno-estetyczny z istniejącą już zabudową. W ocenie sądu uzasadnienie przyjęte dla takiego rozwiązania w wynikach analizy urbanistycznej i zaakceptowane przez organy budzi wątpliwości. Uwagę zwraca bowiem fakt, że osoba sporządzająca analizę wskazała, że teren znajdujący się w obszarze analizowanym powinien być "doinwestowany", co miało usprawiedliwiać zastosowanie wskaźników innych niż średnie czy nawet maksymalne. Tymczasem podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w oparciu o analizę zastanego stanu faktycznego, tj. istniejącego sposobu zagospodarowania, nie zaś koncepcję zagospodarowania obszaru prezentowaną przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną. Stąd też nie można uznać za dopuszczalne uzasadnianie znacznego przekroczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy potrzebą "doinwestowania" całego obszaru, gdyż narusza to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy niemal w całości opartych na zasadzie odstępstw od parametrów średnich powoduje w ocenie sądu, że zasada "dobrego sąsiedztwa" doznaje uszczerbku, wprowadzona bowiem zostaje sposób zabudowy odbiegający od istniejącego, który ma przecież – wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wyznaczać parametry nowej zabudowy. Ponownego przypomnienia wymaga, że celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a nie kształtowanie preferowanego sposobu zagospodarowania, co prowadziłoby do zastępowania w tym zakresie planu miejscowego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy natomiast zauważyć, że nie są one zasadne. Rację ma organ, wyjaśniając w odpowiedzi na skargę, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy kwestie związane z usytuowaniem budynku względem działki sąsiedniej nie są rozważane, gdyż należą one do zagadnień techniczno-budowlanych, które podlegają ocenie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wątpliwości może budzić kwestia tego, czy zaskarżoną decyzją dopuszczono możliwość posadowienia budynku w granicy z działką sąsiednią, gdyż o ile nie wynika to z treści decyzji, to możliwość takiej zabudowy można wywieść z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Natomiast rozbieżność ta pozostaje bez większego znaczenia, gdyż istotnie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się wyroki traktujące odmiennie kwestię dopuszczalności orzekania w decyzji o warunkach zabudowy o możliwości sytuowania projektowanej zabudowy w granicy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08). Należy jednak zauważyć, że zwolennicy tej koncepcji swoje stanowisko popierali brzmieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który do dnia 31 grudnia 2017 r. stanowił, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 – który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy – dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, "jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Niemniej jednak treść wskazywanego § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uległa zmianie na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285). Stosownie do § 12 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, "jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość". Zmiana brzmienia wskazanego przepisu usuwa wszelkie dotychczasowe wątpliwości i potwierdza, że odstępstwa od generalnej zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia można dokonać jedynie: (1) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, (2) w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi w oparciu o kryteria wskazane w § 12 ust. 3 i 4. W konsekwencji uzasadniona jest konkluzja, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do wypowiadania się o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią (por. wyr. WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r., IV SA/Po 1135/18, CBOSA). Podobnie kwestie dotyczące przeciwdziałania podtopieniom czy zalewaniu nieruchomości sąsiedniej nie mieszczą się w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie możliwość lokalizowania na danym terenie określonej zabudowy, nie rozstrzyga zaś kwestii technicznych. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawniony jest wyłącznie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bowiem ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Reasumując, w ocenie sądu, ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji organy dopuściły się naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy wyłącznie na zasadzie "odstępstw" od reguł wynikających z § 4 - 7 rozporządzenia, co pozostaje w sprzeczności z ideą dobrego sąsiedztwa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku. D.P.