II SA/Łd 596/09

Dnia 16 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. W.-B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę garażu pomieszczeniami mieszkalnymi, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na działce nr 592/7, obręb [...] przy ulicy A [...] w W. W uzasadnieniu Starosta wskazał, iż po złożeniu wniosku o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia, inwestor w wykonaniu postanowienia z dnia [...]r. został wezwany do uzupełnienia braków wniosku, jednakże z nałożonego obowiązku nie wywiązał się, w konsekwencji decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W wyniku rozpoznania odwołania A. W.-B. organ II instancji decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyjaśniając podstawę swojego rozstrzygnięcia zarzucił organowi I instancji, iż w ramach postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia wniosku nie powinien żądać klauzuli prawomocności decyzji Burmistrza W. o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jest decyzją ostateczną i skierowanie skargi do sądu nie wstrzymuje jej wykonania. Nadto organ I instancji nie ustosunkował się do istotnych zarzutów W. Z. i nie odniósł się do zapisu decyzji Burmistrza Miasta W. dotyczącego gabarytów i formy architektonicznej projektowanej nadbudowy, wprowadzenia dysonansu w bryle budynku i naruszenia harmonii bryły całego zespołu zabudowy szeregowej, a wątpliwości tych nie ujednolicają złożone rysunki i projekty. Starosta [...] uzasadniając motywy decyzji z dnia [...]r. podniósł, iż mając na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z dnia [...]r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające ustalając w jego wyniku, iż inwestor załączył do pierwotnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę kolejną analizę. Wskazał, iż przedmiotowa analiza uwzględnia i odnosi się do wymagań dotyczących gabarytów i formy architektonicznej projektowanej nadbudowy, strona złożyła także rysunki wyróżniające elementy już istniejące od tych projektowanych. Ustosunkowując się do uwag W. Z. organ wyjaśnił, iż zgodnie z decyzją Wojewody [...] decyzja Burmistrza W. o ustaleniu warunków zabudowy, jest decyzją ostateczną i nie wymaga klauzuli prawomocności. Reasumując, Starosta [...] stwierdził, iż na podstawie dokumentacji sprawy oraz w oparciu o przedłożoną analizę uprawnione jest twierdzenie, iż zachowane zostało bezpieczeństwo konstrukcji, brak negatywnego oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, spełniono zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, nadto spełnione zostały wymagania zawarte w decyzji z dnia [...]r. o ustaleniu warunków zabudowy. Podkreślił, iż projekt nadbudowy jest kompletny, zgodny z obowiązującymi przepisami i spełnia wszystkie wymogi z art. 35 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. Z. organ odwoławczy Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Nr [...] w pełni podzielając stanowisko zaprezentowane w jej uzasadnieniu. Na decyzję organu II instancji W. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 13 lutego 2009r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 857/08, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie rozpoznał wszystkich odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnej, a tym samym, że skargę można wywieść jedynie od ostatecznej decyzji po wyczerpaniu środków odwoławczych. Organ natomiast nie rozpatrzył odwołania J. Z. –W. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., które złożył W. Z. zawierało wniosek o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając postawiony wniosek odwołujący podniósł, iż zarówno na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy ale i teraz decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę, żaden organ nie przeprowadził analizy wpływu planowanych prac na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, formy architektonicznej istniejącej zabudowy szeregowej. Odwołujący podkreślił także, iż organ oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii technicznej sporządzonej przez niekompetentną osobę, która nie posiada uprawnień konstrukcyjno-budowlanych. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i argumentację organu I instancji w pełni ją podzielając. Następnie wskazał, iż osoba, która sporządziła opinię techniczną posiada uprawnienia w tym zakresie, bowiem jest upoważniona między innymi do sporządzenia projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych obiektów budowlanych w budownictwie osób fizycznych. Dalej, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, wskazał na ich bezzasadność, gdyż dotyczą głównie postępowania prowadzonego w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mogą mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie o pozwolenie na budowę. Wyjaśnił, iż nie doszło również do naruszenia unormowań określających czas nasłonecznienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym, ponieważ § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określa wymogi minimalnego czasu nasłonecznienia dla pokoi mieszkalnych, natomiast w od strony nadbudowy w budynku granicznym znajdują się pomieszczenia oznaczone jako garderoby, stąd wymagania te nie mają zastosowania w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zarzucił naruszenie art. 107 §1 i §3 Kpa wynikające z zaniechania wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania dlaczego załączone do akt uwagi rzeczoznawcy budowlanego i mykologicznego nie mają znaczenia w sprawie, nadto art. 7, art. 8 Kpa. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie podjęcia działań niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie takiej analizy projektowanej inwestycji, która pozwoliłaby ustalić czy spełniona ona m.in. warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając skarżący wskazał, iż opinia będąca podstawą wydanej decyzji została sporządzona przez osobę nieposiadającą odpowiednich kwalifikacji, która nie uwzględniła skutków realizacji nadbudowy związanych z ograniczeniem dostępu światła do budynku obok i nie przeprowadziła analizy spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony takiej analizy nie przeprowadził również organ I ani II instancji stąd organy te nie były w stanie prawidłowo rozpatrzeć sprawy, a konsekwencji prawidłowo sformułować uzasadnień podjętych rozstrzygnięć. Skarżący powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie I CSK 191/08 dodatkowo podniósł, iż nie wolno budować "pod nosem sąsiada" przysłaniając sąsiadowi światło słoneczne i utrudniając cyrkulacje powietrza, przepis art. 144 kc mówi bowiem o zakazie immisji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazując na bezzasadność zarzutów skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu pranego zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą. Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...]r. Nr [...] Starosty [...] utrzymana w mocy decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewody [...], którą organ architektoniczno budowlany po rozpatrzeniu wniosku A. W.-B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę garażu pomieszczeniami mieszkalnymi, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na działce nr 592/7 w W. Uzasadniając swe rozstrzygniecie organ wskazał na istnienie pozytywnej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oraz spełnienie przez inwestora wszystkich wymogów formalnych odnoszących się do procesu składania dokumentów jak i samych dokumentów a nadto, iż inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich oraz nie zakłóca harmonii i nie wprowadza dysonansu w wyglądzie kompleksu szeregu budynków i pozostaje w zgodzie z przepisami prawa w tym Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). O ile zgodzić się należy z twierdzeniami organów administracji, iż zarzuty dotyczące decyzji o warunkach zabudowy nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, to jednak organ architektoniczno budowlany wydając zaskarżoną decyzję winien mieć na względzie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy również w kontekście przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W sprawie niniejszej szczególnego znaczenia nabiera natomiast zapis decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie garażu pomieszczeniami mieszkalnymi, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na działce nr 592/7 w W., gdzie w pkt. 2 ppkt 2 decyzji organ uzależnił powstanie takiej zabudowy pod warunkiem, że nie może ona wprowadzać dysonansu w bryle budynku jednorodzinnego, oraz naruszać harmonii bryły całego zespołu zabudowy szeregowej oraz uzasadnionych interesów osób trzecich. Powyższy zapis decyzji ustalającej warunki zabudowy koreluje z przepisami ustawy Prawo budowlane to jest z art. 5 ust. 1 pkt. 9 . Przepis ten stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając, między innymi poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wykładnia celowościowa przywołanego przepisu nakazuje utożsamiać pojecie "poszanowania" z "ochroną" uzasadnionych interesów osób trzecich. Zarzuty odwołania jak i skargi odnoszą się właśnie do zakłócenia harmonii bryły budynku, a kwestionowana nadbudowa garażu wprowadza dysonans architektoniczny, co w sposób wyrazisty obrazują załączone do akt sprawy zdjęcia szeregu segmentów. Nie ulega też wątpliwości, że takie usytuowanie nadbudowy garażu w sposób istotny ogranicza dostęp światła do pomieszczeń skarżącego usytuowanych w linii zabudowy segmentu. W tej ostatniej kwestii należy się zgodzić z twierdzeniami organu, iż Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 60 ust. 1 rozporządzenia, określa wymogi minimalnego czasu nasłonecznienia dla pokoi mieszkalnych, natomiast w od strony nadbudowy w budynku granicznym znajdują się na pierwszej kondygnacji pomieszczenia oznaczone jako garderoby, stąd wymagania te nie mają wprost zastosowania w sprawie. Organ nie rozważył jednak tej kwestii w kontekście nasłonecznienia tej części domu skarżącego w sytuacji, gdyby doszło jednak do zmiany sposobu przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń w segmencie, do czego jest uprawniony Pan W. Z. W aktach sprawy nie ma też żadnej analizy odnoszącej się do stopnia nasłonecznienia tej przesłoniętej części segmentu. Należy również stwierdzić, iż analiza urbanistyczno architektoniczna przedłożona na etapie wydawania pozwolenia na budowę jest dokumentem bez znaczenia. To organ administracji winien sam w ramach rozpoznania sprawy rozważyć i uzasadnić czy taka nadbudowa jest dopuszczalna, przy poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie odwoływać się jedynie do przedłożonej opinii przez inwestora. W sprawie tej nie można pominąć, co podnosił skarżący, iż decydując się kiedyś na wybudowanie segmentu w zabudowie szeregowej miał określone jego parametry, wygląd, z którym to wiązał się określony sposób użytkowania. Wybudowanie zaprojektowanej nadbudowy części garażowej przez inwestora A. W.-B. w sposób istotny ogranicza sposób korzystania z nieruchomości skarżącego. Nadbudowa ciągnąca się przez dwie kondygnację i poddasze zasłania okna nie tylko na pierwszej kondygnacji ale i na kolejnych, co do których nie wiadomo już czy też są pomieszczeniami garderoby czy przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Tym bardziej wydaje się, iż winna być wykonana ekspertyza nasłonecznienia pomieszczeń segmentu skarżącego, aby móc zadośćuczynić wymogom cytowanego § 60 ust. 1 rozporządzenia i dać tym samym możliwość rozważenia powyższych kwestii organowi administracji po zgromadzeniu całokształtu materiału dowodowego. Powyższe uzasadnia zarzut nie podjęcia przez organ administracji wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 §1, art. 77, art. 80 Kpa. Nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji winny przeprowadzić je z uwzględnieniem powyższych uwag i wywodów zaś swe rozstrzygnięcie uzasadnić stosownie do wymogu art. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji poza przywołaniem dotychczasowego przebiegu postępowania nie zawierają istotnych rozważań prawnych, a jedynie odwołują się do złożonego projektu planowanej nadbudowy z powołaniem się na wywody, bądź twierdzenia architekta sporządzającego go. W uzasadnieniu organu II instancji nie wiadomo nadto, gdzie kończy się jego część historyczna a gdzie zaczynają ustalenia przyjęte za podstawę decyzji, a gdzie rozważania prawne. Z uwagi na powyższe wydaje się przedwczesne zastosowanie pozytywnie dla inwestora przepisów ustawy Prawo budowlane i udzielenie pozwolenia na nadbudowę garażu pomieszczeniami mieszkalnymi, bez rozważenia podniesionych wyżej kwestii. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. w zw. z art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzję organu pierwszej instancji, a nadto wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. do daty uprawomocnienia się wydanego wyroku. ar