II SA/Łd 597/12

Dnia 25 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 roku sprawy ze skargi M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w Ł. na rzecz M. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nakazania rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego o funkcje usług podstawowych w zakresie handlu, położonego w miejscowości D., na działce o nr ewid. 70, dokonanej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...], której nieważności została stwierdzona decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...]r. W toku postępowania ustalono, iż pismem z dnia 6 lipca 2011r. M.D. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania rozbiórki rozbudowy, należącego do S.F. budynku mieszkalnego, zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...]. Wobec powyższego organ I instancji ustalił, iż powyższa decyzja Starosty stała się ostateczna, a po dokonaniu rozbudowy budynku mieszkalnego inwestor wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Po przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego kontroli, organ wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta stała się ostateczna. Organ I instancji powołując się na art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obiegu, nie może być traktowany, jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [....]r., nr [....], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji bezpodstawnie orzekł o braku podstaw do wznowienia postępowania w zakresie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., w sytuacji stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzja o pozwoleniu na budowę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]r., nr [....], udzielającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, a następnie decyzją z dnia [...]r., nr [...], stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia [...]r., nr [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie wydana została z naruszeniem prawa, jednakże decyzja ta nie mogła zostać uchylona z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., gdyż od dnia doręczenia powyższej decyzji upłynęło pięć lat. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]r. organ I instancji, na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek M.D. z dnia 6 lipca 2011r.. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie powołanego art. 61a § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak przymiotu strony) albo przedmiotowych (brak regulacji prawnej uzasadniającej działanie organu administracji). Następnie organ wskazał, iż niewątpliwie wnioskodawcy przysługiwałby status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozbudowy przedmiotowego budynku, jako współwłaścicielowi działki sąsiedniej. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem brak jest prawnej możliwości doprowadzenia rozbudowanego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, udzielająca S.F. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie wniósł M.D., podnosząc kwestie nielegalnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce sąsiada. Wskazanym na wstępnie postanowieniem z dnia [...]r. organ II instancji utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż inwestor zrealizował inwestycję w momencie, gdy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obiegu prawnego przez Wojewodę [...]. Organ II instancji za powiatowym organem nadzoru budowlanego uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego, bowiem w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zostało przeprowadzone postępowanie wznowieniowe w zakresie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego i zakończone zostało ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r., nr [...], stwierdzającą, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie wydana została z naruszeniem prawa, jednakże decyzja ta nie mogła zostać uchylona z tego powodu, że od dnia doręczenia powyższej decyzji upłynęło pięć lat. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61a § 1 K.p.a., bowiem ziściła się przesłanka innych uzasadnionych przyczyn. Na ostateczne postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego wniósł M.D., który nie zgodził się z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Analizując przedmiotową sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, iż organy administracji błędnie zastosowały przepisy prawa procesowego, co w konsekwencji spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jest to sytuacja, kiedy już z treści wniosku (pisma, podania) wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania nie może zostać spełnione. Przykładem takiej sytuacji jest ustalenie przez organ, iż podmiot wnoszący podanie nie posiada zdolności prawnej (przeszkoda podmiotowa) albo ustalenie, iż wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzi przepis prawa, bądź jego brak, co uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i merytoryczne załatwienie sprawy (przeszkoda przedmiotowa). Jeżeli jednak organ administracji ma wątpliwość, czy w danej sprawie istnieje przeszkoda podmiotowa lub przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie i kwestia ta wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo wszczęcia innego postępowania, którego wynik będzie miał wpływ na ocenę zasadności wniosku strony, wówczas organ administracji powinien wszcząć postępowanie administracyjne, a następnie jeżeli skutkiem wyjaśnienia tych wątpliwości będzie ustalenie przeszkody przedmiotowej lub podmiotowej do prowadzenia postępowania administracyjnego, to konsekwencją tego będzie uznanie przez organ wszczętego postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenie na podstawie art. 105 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji błędnie zastosowały przepisy postępowania i w związku z tym wydały rozstrzygnięcie o niewłaściwej treści i oparte na niewłaściwej podstawie prawnej. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy organ administracji I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2011r. Co prawda organ nie uczynił tego poprzez wydanie formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, to jednak podjął kroki do wyjaśnienia, czy w sprawie nie zachodzą uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Pamiętać bowiem należy, iż stosownie do art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie organ przez ponad sześć miesięcy prowadził czynności zmierzające do ustalenia, czy może wszcząć postępowanie z wniosku skarżącego. W tym celu wszczął z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanego budynku. Skutkiem tego postępowania była decyzja, stwierdzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem prawa i jednocześnie odmawiająca uchylenie tej decyzji z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 2 K.p.a. Dopiero wynik postępowania wznowieniowego skłonił organ administracji do przekonania, iż brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego. Jednakże należy stwierdzić, iż po wszczęciu postępowania w sprawie, choć nieformalnym, organ nie był już uprawniony do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. W związku z tym organ uprawniony był bądź do rozpatrzenia wniosku w sposób merytoryczny, bądź do umorzenia postępowania, na skutek jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 K.p.a.. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni rozważania wynikające z niniejszego uzasadnienia, kładąc szczególny nacisk na prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania, na podstawie których organ wyda rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. m.ch.