II SA/Łd 598/07

Dnia 9 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S.R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii kablowej światłowodowej relacji Ł.– S. – K., odcinek na terenie miasta Ł. dla "A" S.A. z siedzibą w W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że inwestor – "A" S.A. wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii kablowej światłowodowej relacji Ł.– S. – K., odcinek na terenie miasta Ł. Z uwagi na to, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja została przygotowana w myśl art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i uzgodniona w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, tj. Zarządem Dróg i Transportu (postanowienie z dnia [...], Nr [...]). W odwołaniu od powyższej decyzji S.R. wskazał, że może zgodzić się na inwestycję, ale tylko pod warunkiem, iż będzie ona przesunięta w stronę ulicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 839/06, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Analizując postępowanie organów administracji Sąd wskazał, że nie budzi jego wątpliwości prawidłowość przytoczonych podstaw prawnych rozstrzygnięcia i podjętych działań dla oceny zasadności wniosku inwestora, w szczególności z punktu widzenia treści przepisów art. 52 – 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczności powyższe nie były również kontestowane przez skarżącego, który skupił się na argumentach pozostających poza przedmiotem postępowania. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, powodem uchylenia decyzji organu II instancji była okoliczność, iż krąg podmiotów, z udziałem których prowadzone było postępowanie przed organem I, jak i II instancji, był zdecydowanie różny (organ odwoławczy rozpoznając sprawę za stronę postępowania uznał jedynie odwołującego się i inwestora, pomijając kilkunastu dalszych uczestników, których organ I instancji uznawał za strony postępowania i których dopuścił do udziału w postępowaniu). Na tej podstawie Sąd uznał, że nie wszystkie strony postępowania brały udział w postępowaniu przed organem odwoławczym, co oznacza, iż w postępowaniu zaistniała jedna z przyczyn stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego), a tym samym występuje w postępowaniu administracyjnym tego rodzaju naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W treści uzasadnienia organ podał, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym "inwestycja celu publicznego", zgodnie z regulacją art. 2 ust. 5 ww. ustawy, to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w tym m. in. budowa i utrzymanie urządzeń łączności publicznej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego inwestycja polegająca na linii kablowej światłowodowej relacji Ł. – S. – K. stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 ww. ustawy. Następnie, cytując odpowiednie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy wywiódł, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego zostało przeprowadzone prawidłowo, a w szczególności organ I instancji, stosownie do treści art. 53 ust. 1 powołanej ustawy, w dniu 3 kwietnia 2006 roku zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W toku postępowania organ przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Na tej podstawie organ ocenił, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto, w treści decyzji organ określił, jakie zasady zagospodarowania, w szczególności zabudowy, muszą być uwzględnione przy prowadzaniu inwestycji, oraz jakie warunki musi spełnić inwestor, w szczególności wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz ustawy Prawo budowlane. Decyzję, zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodniono z zarządcą drogi – postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie dotyczą one w istocie zaskarżonej decyzji, gdyż odnoszą się do przebiegu istniejącego już przewodu telekomunikacyjnego. Inwestycja ta została już zrealizowana i nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że podnoszone przez stronę okoliczności nie mogą być podstawą uchylenia decyzji I instancji. Decyzja ta ustala lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia opisanego we wniosku inwestora i została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień, co pozostaje w zgodzie z poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2007 roku. W skardze do Sądu S.R. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji z uwagi na jej niezgodność z prawem. Zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzja nie posiada wszystkich elementów, o których stanowi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności brakuje w jej treści zasad gospodarowania terenu, o których stanowi prawo ochrony środowiska. Ogólnikowo określone zasady nie spełniają wymogów ustawowych i nie dają gwarancji zachowania środowiska naturalnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kontestowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia 20 października 2007 roku, otworzył na nowo rozprawę zamkniętą w dniu 7 listopada 2007 roku i odroczył ją do dnia 9 stycznia 2008 roku. Na rozprawie S.R. poparł przedmiotową skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś braku występowania powyższych naruszeń prawa oraz przepisów postępowania Sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a, nie uwzględniwszy skargi – oddala ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w oparciu o wskazane w wyżej przywołanym art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawy prawne. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę linii kablowej światłowodowej relacji Ł. –S. -K., odcinek na terenie miasta Ł. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." Inwestycją celu publicznego, w znaczeniu przyjętym w art. 2 pkt 5 tej ustawy, jest działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w przepisie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z kolei tryb postępowania w sprawach związanych z ustaleniem lokalizacji dla tak rozumianej inwestycji celu publicznego uregulowany został postanowieniami art. 50-59 u.p.z.p. Jak wynika z art. 52 tej ustawy, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Inwestycja ta jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Niezbędne elementy tej decyzji zostały wskazane w art. 54 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem planowanego inwestycji celu publicznego jest budowa linii kablowej światłowodowej relacji Ł. – S. – K., odcinek na terenie miasta Ł. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie zasadnie uznały, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z lokalizacją inwestycji celu publicznego, w znaczeniu przyjętym na gruncie przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczenia ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. A zatem nie ulega wątpliwości, że sporna inwestycja należy do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Jednocześnie zgodzić się należy z organami, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.), poza wyjątkami określonymi w ustawie – a nie mającymi zastosowania w niniejszej sprawie – roboty budowlane prowadzone przy realizacji takiej inwestycji wymagają uprzedniego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 2 tej ustawy). Odnosząc się ponadto do zarzutów skargi, że zaskarżona decyzja nie posiada wszystkich elementów wskazanych w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, iż skarżący niezasadnie argumentuje, że w decyzji tej nie określono zasad gospodarowania terenem oraz że nie wskazano, w jaki sposób należy korzystać ze środowiska naturalnego. Decyzja organu I instancji oraz decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie tego organu, zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w powołanym na wstępie art. 54 u.p.z.p. Określony w niej został bowiem rodzaj inwestycji (budowa linii kablowej światłowodowej). Wskazano także zasady zagospodarowania, w szczególności zabudowy, które muszą być uwzględnione przy prowadzaniu inwestycji, oraz jakie warunki wynikające z odrębnych przepisów (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz ustawy Prawo budowlane) musi spełnić inwestor. Zwieńczone zaś tą decyzją postępowanie, w ocenie Sądu, zostało przeprowadzone w prawidłowy sposób. Organ pierwszej instancji, stosownie do treści art. 53 ust. 1 u.p.z.p., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W toku tego postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację spornej inwestycji. Decyzję, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. uzgodniono z zarządcą drogi w drodze postanowienia z dnia [...]. Ponadto, zgodnie ze wskazaniem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 839/06, organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu odwołania kręgiem podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, objął wszystkie podmioty, którym przymiot ten przysługiwał w postępowaniu przed organem I instancji. Należy przy tym podkreślić, że we wskazanym wyżej wyroku Sąd wyraził już pogląd prawny, iż postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie z punktu widzenia podjętych działań i wskazanych podstaw prawnych rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości co do ich prawidłowości, natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] została uchylona z przyczyn wskazanych wyżej, które Sąd był zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu. W konkluzji wskazać zatem należy, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia opisanego we wniosku inwestora wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. (MSi)