II SA/Łd 598/18

Sygn. akt II SA/Łd 598/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Świderska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 roku sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi P. W., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. A. P. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję wydaną [...] r. z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. w sprawie przyznania I. J. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podało, że zaskarżoną decyzją przyznano stronie świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w wysokości 40 złotych w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków w lutym 2018 r. w ramach programu "Apteka Komunalna". Orzeczeniu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od tej decyzji strona oświadczyła, iż nie zgadza się z przyznaną jej kwotą świadczenia. Zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu. Ponadto nie zgodziła się z tym, że organ nie odlicza od dochodu stałych wydatków. Konkludując wskazała, iż kwota zasiłku na zakup leków nie jest wystarczająca, gdyż na ten cel wydaje co miesiąc ponad 600 zł. W motywach własnej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że problematykę zasiłku celowego normują przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) – powoływanej dalej w skrócie "u.p.s.". Zgodnie z art. 36 pkt 1 lit. c) u.p.s. jednym ze świadczeń z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym jest zasiłek celowy. W myśl art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Ustawodawca zaznaczył też, że zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Z treści cytowanych przepisów wynika, że organ może, a więc nie musi, przyznać świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego w przypadku konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Z uwagi na to, że organ administracji działa tutaj w ramach tzw. uznania administracyjnego, to do niego należy ostateczne rozstrzygniecie co do przyznania zasiłku celowego, jak również w jakiej wysokości w konkretnym przypadku powinien on być przyznany. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenia pomocy, a w myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ustawodawca w art 7 u.p.s. określił, z jakich w szczególności powodów udziela się pomocy społecznej osobom i rodzinom, a w art. 8 u.p.s. określił kryteria dochodowe uprawniające do otrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (zarówno dla osób samotnie gospodarujących, jak również osób w rodzinie). W myśl art. 7 u.p.s pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu (...) bezrobocia; (...) - art. 7 pkt 4 u.p.s. Równocześnie zgodnie z art. 8 u.p.s. ust. 1 pkt 2 u.p.s prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na jednego członka rodziny nie przekracza kwoty 514 zł (zob. § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy SKO stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się aktualizacja wywiadu środowiskowego z 13 lutego 2018 r., z której wynika że skarżący urodzony w dniu [...] 1969 r. jest pod opieką organów pomocy społecznej i korzysta z różnego rodzaju dofinansowań. Prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, sam jest osobą chorą i ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności do 30 listopada 2021 r. Żona strony nie pracuje zarobkowo, jest zarejestrowana w PUP. Warunki mieszkaniowe skarżącego nie są dobre, gdyż rodzina zajmuje jeden pokój w domu jednorodzinnym do remontu. Jak wynika ze wskazanego wywiadu środowiskowego w dniu 13 lutego 2018 r. strona zgłosiła wniosek o udzielenie jej pomocy finansowej. Do akt sprawy załączono również kopie recept. Podejmując decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że rozumie rozgoryczenie strony, niemniej jednak biorąc pod uwagę przepisy obowiązującego prawa oceniło, że w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy wyważono słuszny interes strony oraz interes społeczny. Wnioskodawca wniósł skargę na decyzję organu II instancji, ale nie wskazał żadnych argumentów przemawiających za jej uwzględnieniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniając skargę strona podniosła, że nie zgadza się z wysokością przyznanego zasiłku na pokrycie kosztów nabycia leków, ponieważ co miesiąc ma przepisywane leki o wartości około 600 zł, których nie jest w stanie wykupić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W ocenie składu orzekającego, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Jak wynika z treści odwołania oraz skargi strona nie zarzuca organom naruszenia prawa. Zasadniczą przyczyną kwestionowania decyzji jest wysokość świadczenia, która w jej ocenie jest za niska w stosunku do wartości leków przepisywanych skarżącemu przez lekarzy. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wyjaśniło, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określają przepisy powołanej wcześniej ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Cele pomocy społecznej określone zostały w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Koniecznym warunkiem przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 u.p.s. i wystąpienie trudnej sytuacji życiowej, w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 u.p.s. oraz niemożność samodzielnego jej przezwyciężenia. W sprawie bezsporne jest, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych pomocy społecznej, tzn. że dochód na osobę w jego rodzinie nie przekracza kwoty 514 zł miesięcznie. Przedmiotem sporu – jak wynika z argumentacji autora skargi – jest przede wszystkim kwestia wysokości przyznanego mu zasiłku celowego. Ustalenie wysokości zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować i zgodnie celami ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Jednocześnie decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 roku, z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 roku, sygn. akt: SA/Sz 2548/00; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego właściwej oceny. Decyzja organu pomocy społecznej została wydana po przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego, zatem po ustaleniu aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Przede wszystkim organ dostrzegł, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności do 30 listopada 2021 r. i choruje. Żona strony nie pracuje zarobkowo, jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy. Rodzina zajmuje jeden pokój w domu jednorodzinnym do remontu. W tej sytuacji organ pomocy społecznej uznając, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji wsparł go stosownie do okoliczności i w miarę posiadanych do dyspozycji środków, tj. kwotą 40 zł na pokrycie kosztów zakupu leków w lutym 2018 r. Od 1 marca 2018 r. skarżący uzyskał jeszcze zasiłek okresowy w kwocie 88,75 zł i zasiłek stały w kwocie 177,50 zł. W tym miejscu podkreślić należy, że uznanie administracyjne obejmuje także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc ani udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej są ograniczone. Mimo że skarżący nie podnosił argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Nie dopatrzył się jednak naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w całości. dc