II SA/Łd 599/11

Dnia 6 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy G. decyzja z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art.105 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 punkt 4 ustawy z dnia 3.października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199 poz. 1227 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pod nazwą " Budowa biogazowni utylizacyjno - rolniczej o mocy 1,25 MW energii elektrycznej i 1,25 MW energii cieplnej , wyposażonej w nowoczesną linię do produkcji granulatu biomasowego, zlokalizowanej na działce nr [...], w obrębie C., w gminie G.". W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu 27.października 2009r. do Urzędu Gminy w G. wpłynął wniosek A Spółki z o.o. z siedzibą w T. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację w/w przedsięwzięcia. W dniu 29.września 2010r. wnioskująca Spółki, oświadczyła, że zrezygnowała z realizacji w/w przedsięwzięcia we wnioskowanej lokalizacji, tj. działce nr [...]. Wobec tego, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. organ zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania, bowiem przedmiot rozstrzygnięcia, rozumiany jako środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia wobec rezygnacji z jego realizacji przestał istnieć . Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A Spółka z o.o. z siedzibą w T., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Spółka wskazał, iż, w jej ocenie, nie ma podstaw do uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w niniejszej sprawie przedmiot postępowania nadal istnieje. Pismem z dnia 29.września 2010r. Spółka wniosła bowiem o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych na realizację inwestycji w innej lokalizacji (w innym wariancie). Zdaniem Spółki, nowa lokalizacja była wskazana w raporcie oddziaływania na środowisko, jako lokalizacja alternatywna. Tym samym wnioskodawca nie zrezygnował w ogóle z realizacji przedsięwzięcia. Organ winien zatem dalej prowadzić postępowanie i wydać decyzję z uwzględnieniem proponowanej przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 29.września 2010r. lokalizacji. Dalej Spółka podniosła, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nakłada obowiązek wskazania w raporcie oddziaływania na środowisko kilku wariantów przedsięwzięcia. W raporcie tym wnioskodawca wskazuje proponowany przez siebie wariant, racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a intencją ustawodawcy było wybranie wariantu najkorzystniejszego, gdyż nie zawsze realizacja przedsięwzięcia w wybranym przez wnioskodawcę wariancie jest uzasadniona z punktu widzenia okoliczności wskazanych w art. 80 ustawy. W ocenie Spółki, w niniejszej sprawie, w raporcie oddziaływania na środowisko wnioskodawca wskazał inny wariant przedsięwzięcia w miejscowości P. nr działki [...]. Lokalizacja ta została zaakceptowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. Jest to zatem jeden z wariantów, który podlega ocenie z punktu widzenia zasadności przedsięwzięcia, tak jak każdy z pozostałych wariantów, wskazanych przez wnioskodawcę. Możliwość realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie wynika z art. 81 ust. 1 w/w ustawy. Zatem organ wydający w sprawie decyzję winien rozpatrzyć sprawę całościowo i rozważyć wszystkie wskazane przez wnioskodawcę warianty. Realizacja przedsięwzięcia ma nastąpić w jednym z tych wariantów, a zatem wskazanie, jako proponowanego innego wariantu nie prowadzi do zakończenia sprawy. Nadto, zdaniem Spółki, pismo z dnia 29.września 2010r. winno być potraktowane, jako modyfikacja jego stanowiska w zakresie proponowanego wariantu, w ramach wariantów wskazanych w raporcie oddziaływania na środowisko, zaś organ winien dokonać oceny z uwzględnieniem tego, że wariantem proponowanym przez wnioskodawcę jest wariant wskazany w piśmie z dnia 29.września 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.T., decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymało w mocy wymienioną wcześniej decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...]r. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wyjaśniło, że po złożeniu przez A Spółkę z o.o. w T. wniosku z dnia 27.października 2009r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie C., w gminie G., organ pierwszej instancji, po uzyskaniu opinii organu ochrony środowiska i organu ochrony sanitarnej, postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ww. przedsięwzięcia i ustalił zakres tego raportu. Raport ten inwestor przedłożył przy piśmie z dnia 3.marca 2010 r. Następnie organ gminy wystąpił do organu ochrony sanitarnej - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. o wydanie opinii i do organu ochrony środowiska - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o uzgodnienie warunków realizacji ww. przedsięwzięcia, zlokalizowanego na działce nr [...]. Stanowiska obu organów w tym względzie zawarte zostały odpowiednio: w piśmie znak: [...] z dnia [...] r. (organ ochrony sanitarnej) i w postanowieniu znak: [...] z dnia [...] r. (organ ochrony środowiska). Kolegium wskazało, iż na ówczesnym etapie przeprowadzania procedury związanej z oceną oddziaływania na środowisko spornego przedsięwzięcia zlokalizowanego na działce nr [...], inwestor w piśmie z dnia 28.października 2010 r. poinformował organ gminy o rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia we wnioskowanej lokalizacji, czyli na działce nr [...], obręb [...]. i jednocześnie wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pod taką samą nazwą, lecz w lokalizacji innej niż wnioskowana pierwotnie, tj. w miejscowości P., na działce nr [...], mając na względzie art. 81 ust. 1 ww. ustawy. Dalej Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z zasadą dyspozycyjności organ pierwszej instancji był związany wnioskiem Spółki z dnia 27.października 2009r, który wyznaczył przedmiot postępowania, a mianowicie określenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie biogazowni utylizacyjno - rolniczej o mocy 1,25 MW energii elektrycznej i 1,25 MW energii cieplnej, wyposażonej w nowoczesną linię do produkcji granulatu biomasowego, zlokalizowanego na działce nr [...], w obrębie C., w gminie G. Zatem postępowanie organu prowadzone było w tak zakreślonym przedmiocie, a w jego toku sporządzony został raport o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, rezygnacja Spółki z realizacji przedsięwzięcia na działce nr [...] w C. niewątpliwie oznacza, że Spółka nie tylko rezygnuje ze swojego pierwotnego zamierzenia, ale także cofa wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia lokowanego na powyższej działce. Orzeczonej bezprzedmiotowości nie może zmienić podniesiona przez Spółkę (odrębna w istocie) sprawa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia projektowanego na innej nieruchomości, z uwzględnieniem art. 81 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem organu, wskazana w tym przepisie możliwość wyboru innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż ten zaproponowany we wniosku inwestora, przyznana została przesz ustawodawcę organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w jego toku, zaś w niniejszej sprawie zostało ono umorzone. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na powyższą decyzję, wniosła A Spółka z o.o. z siedzibą w T., zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie przepisów art. 81, w związku z art. 66 ust. 1 pkt. 5 i art. 80 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...); - prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania, mimo że nie stało się ono bezprzedmiotowe; art. 9 k.p.a., poprzez nieudzielenie skarżącemu pouczenia i nie zwrócenie się do niego o udzielenie wyjaśnień; art. 61 ust. 1 i 63 ust. 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądania strony, sprecyzowanego w piśmie z dnia 28.października 2010r., mimo że to Spółka składała wniosek i miała prawo do jego precyzowania i modyfikowania. W uzasadnieniu skargi Spółka podtrzymała dotychczasowe zarzuty, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy G. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a. – przepis procedury administracyjnej stosowany jako norma o charakterze matarialnoprawnym. Zgodnie z treścią cytowanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle ustaleń doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: a) w sprawie działa organ administracji publicznej w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (znaczenie funkcjonalne); b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (chodzi przede wszystkim o właściwość rzeczową); c) sprawa ma charakter indywidualny, a więc dotyczy ona imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków; d) rozstrzyganie w sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej. Brak prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela czyni postępowanie bezprzedmiotowym; e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu; f) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie; g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną; h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną); i) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową); j) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie (prowadzenie postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji gdy konieczny jest wniosek strony jest niedopuszczalne). Jeśli jakakolwiek z wymienionych przesłanek nie została spełniona, postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, umarzające postępowanie wydana została z naruszeniem prawa, w sprawie tej nie wystąpiła bowiem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania określona w art. 105 § 1 k.p.a. Nie istnieją okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym. W przedmiotowej sprawie postępowanie toczyło się z wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. z dnia 27.października 2009r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowi rolniczo-utylizacyjnej o mocy 1,25 MW energii elektrycznej i 1,25 MW energii cieplnej, wyposażonej w nowoczesną linię do produkcji granulatu biomasowego, zlokalizowanej na działce nr [...], w obrębie C., w gminie G. W piśmie z dnia 28.października 2010r. wnioskodawca zmienił lokalizację przedsięwzięcia wskazując, iż będzie ono realizowane na działce nr [...], położonej we wsi P. w gminie G. Jakkolwiek przy tym, dla uzasadnienia zmiany lokalizacji inwestycji wskazał przepis art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie oznacza to, że zmiana wspomniana czyniła prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym. O ile bowiem podzielić można stanowisko organów, iż w przepisie art. 81 ust. 1 powołanej wyżej ustawy przyznano organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, możliwość wyboru innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż ten zaproponowany we wniosku, o tyle nieuprawnione jest stanowisko, iż zmiana żądania wnioskodawcy w tym zakresie uzasadnia umorzenie postępowania. Art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się bowiem, jak wyżej wskazano, do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Zatem jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu, opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast czym innym jest już kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30.czerwca 2010r., sygn.akt I SA/Bd 407/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 643436) Skoro zatem, jak w niniejszej sprawie, wnioskodawca częściowo zmienił przedmiot żądania, odmienne określając lokalizację inwestycji, organ (nadal właściwy w sprawie) winien prowadzić dalsze postępowanie, uwzględniając tę zmianę (ze wszystkimi tego konsekwencjami, jak choćby potrzebą dokonania stosownych obwieszczeń, określeniem stron postępowania, ewentualnym sporządzeniem raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, uzgodnieniem warunków realizacji przedsięwzięcia etc.). Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., dodatkowo zaś narusza interes strony skarżącej. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko organów, iż zmiana lokalizacji inwestycji pociąga za sobą potrzebę umorzenia postępowania, rodząc konieczność wystąpienia przez inwestora z nowym wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Po pierwsze bowiem żaden przepis prawa nie wyklucza możliwości modyfikowania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej (zatem dopuszczalna jest także jego zmiana w zakresie lokowania inwestycji), po wtóre skoro przyjąć, że możliwość wpływu na ostateczny kształt inwestycji posiada również organ (art.81 ust.1), nie sposób odmówić prawa do zmiany koncepcji inwestycyjnej samemu wnioskodawcy. Niezależnie od tego, na marginesie już jedynie wskazać należy, iż ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż dla skutecznego reprezentowania skarżącej Spółki wymagane jest współdziałanie dwóch osób: prezesa i jednego z wiceprezesów. Tymczasem zarówno wniosek z dnia 28.października 2009r. jak i jego modyfikacja podpisane zostały wyłącznie przez prezesa Spółki. Dopiero więc złożone odwołanie (zawierające niezbędne podpisy) w sposób formalnie prawidłowy artykułowało żądanie wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej Spółki ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niewymagającej wykonania i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. w spawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. Prowadząc ponownie sprawę organy winny merytorycznie rozpoznać żądanie wnioskodawcy, uwzględniając zawarte powyżej wskazania. ar